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［提要］ 伴随城镇化进程的加快，大量农村土地被征用（简称农地征用）。本文以重庆市广阳岛为例，剖析当前我国农地征用工作中的问题，并提出建议。
关键词：农地征用；问题；政策建议
中图分类号：F12 文献标识码：A
原标题：当前我国农地征用工作中存在的问题及原因分析——以重庆市广阳岛为例
收录日期：2014年2月20日
一、当前我国农地征用的必要性
（一）农地征用后对区域经济发展的影响
1、农地征用促进产业优化。随着城市化发展加快，城市土地资源已无法满足城市空间发展的日益增长需求。各地方政府根据自身经济发展需求，在全国农村范围内陆续开展农地征用工作，并按照国家相关政策给予失地农民一定数额的安置补偿费用。关于安置补偿费用，多数地方政府在扣除缴纳转非人员特定养老保险数额后，将剩余款额发放给转非人员，但一些经济理念灵活的地方乡镇干部，带领村民将征地款用于兴办企业，大大促进了农村经济发展。
2、农地征用有利于土地资源集约化使用。2009年重庆市农村居民人均住房面积为35.73m2，是城市居民的1.3倍，偏远农村人均住房面积更大，这种分散居住严重造成了土地资源的浪费，不利于公共设施的服务与建设。农地征用是土地集约化使用的一种利用方式，它不仅有利于农村产业规模化发展和生产劳动效率的提高，且有利于农民生活方式和消费方式的转变。
（二）我国农地征用对农民转型的影响
1、农地征用促进农民收入增长。随着经济社会的发展，农业收入已不能满足农村人口的经济生活需求，然农地束缚、资金缺乏使很多农村剩余劳动力仍滞留于农村。笔者调查发现：在374位被调查农民中，10.7%担心外出打工后老人的基本生活，16%则因无就业渠道或资金短缺问题，无法外出就业或自我创业。因此，当前的农地征用不仅可以解决被征地居民养老保险问题、住房问题，同时剪断农地束缚，为其外出务工，增加经济收入，加快市民化提供有利条件。
2、农地征用促进农民工市民化转型。刘传江指出，我国市民化路径分为两个阶段：农民－农民工和农民工－市民，前一阶段已基本完成，而后一阶段发展缓慢，甚至处于停滞状态。在现实中，农民工常受到来自各方面制度的歧视，其根源在于城乡二元户籍制度。它加固了农村土地承担传统社会保障的功能，并束缚了多数农民由农民工向市民进一步转型。而农地征用政策实施，割断了农村土地与农民的联系，使得被征地人口彻底脱离农村，享受与城镇人口平等待遇，在一定程度上加快了农民工市民化的转型。
二、当前我国农地征用中存在的问题
2004年《中华人民共和国宪法》（第四部第四次修改）明确指出：“国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，同年国土资源部出台《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，将补偿标准提高为“土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行”。然而，当前我国农村土地集中与农业劳动力转移的不同步，造成很多城市的城市化是土地城市化而非人口城市，使得大量的农地被征用，没有给农村和农民创造理想的发展机会，失地农民及农民工无缘享受城市化成果。以重庆市南岸区广阳岛（以下简称广阳岛）为例：
（一）广阳岛农地征用现状及存在的问题。广阳岛位于明月山、铜锣山和重庆市主城区东面一环和二环高速公路之间，是长江流域内河第二大岛、峡江第一岛，在行政上属于重庆市南岸区，现状面积为5.93平方公里。2006年广阳大桥的落成，打开了广阳岛与外界的联系。全岛农耕地4，518亩，河滩地2，000余亩，总计6，518亩，其中果林900亩。辖区内包括3个村（上坝村、高峰村、胜利村），20个合作社，农业人口总计6，205人。
2002年重庆市将该岛的综合性开发列为全市十五后期100项重大前期项目之一，在南岸区成立了重庆市南岸区长江广阳岛管理委员会，并对广阳岛开发建设实施“整体规划、整体招商、整体开发”的方针。2006年12月31日重庆市政府批准《重庆市人民政府关于南岸区实施茶园新城区广阳岛一期规划建设用地的批复》，重庆市南岸区人民政府于2007年10月11日发布《重庆市南岸区人民政府征收土地公告》，征地范围包括上坝村、桥头村两个村民小组和上坝村集体用地，总计1，050亩，其中农用地923.87亩，国有地126.13亩，目前广阳岛一期征地工作已经全部完成，农转非人数为1，263人，二期及后续征地工作已陆续展开。
尽管农村土地管理政策制度不断完善，但在实际农村征地拆迁中仍存在很多问题。在广阳岛土地征地拆迁过程中，主要问题表现为农村土地征地拆迁进程缓慢；补偿费用数额与失地农民要求补偿额存在差距；农民来访事件增多甚至出现“钉子户”现象及失地农民居住及失去生活经济来源等问题。
（二）广阳岛农地征用问题原因分析
1、中央政策调整与地方拆迁安置工作的步调不合。为切实保障征地农民的利益，中央关于征地安置的政策随着实际情况而不断调整，但政策的分期调整，使得已被征地拆迁的农民产生补偿效益受损的怨言，而正在被告征地的农民则提高了征地补偿金的预期值，尽管在官方文件中严格界定了新政策的实施期限及政策适用范围，但由于农民素质较低，对政策文件缺乏理解与深入学习，使得在政策出台前已开始办理征地补偿手续但未完成其手续程序的征地工作陷入尴尬。
2、土地征用补偿制度存在缺陷。相关政策文件给予失地农民一定数额的安置补偿费用，按照“产值”的数倍进行补偿，而被征用土地大部分用于二、三产业，其未来经济效益要比原有土地农业效益高数倍，甚至更多，这就使得对农民的土地补偿支付费用低下，且以“维持农民原有生活水平”为原则是不合理的，违背了社会不断发展的规律。同时，土地承包制度和近年的惠农政策实施强化了农村土地的福利化和社会保障功能，使之大于其生产功能。而广阳岛征地补偿主要采取货币和住房安置方式，农民就业无特定的安排，这就加大了失地农民未来市民化生活不确定风险。尽管政府有免交五通费（水、电、气、闭路、通讯）优惠政策，但这仅起到了短暂性缓解作用，未从根本上解决其市民化成本较高的问题。这种不确定的风险是作为“理性经济人”所不愿接受的。
3、农地征用操作过程不规范
（1）农民现有耕地面积与土地承包合同面积数据不一。农业税取消前，农民为满足家庭需求而大量开荒且少报、瞒报耕地面积，以减轻其承担的农业税收负担。农业税取消后，国家陆续开始实施惠农政策，特别是粮食综补、直补政策，使得农民获得土地带来的额外收益。农民将其隐瞒的耕地面积上报，以求得与实际土地面积相符的粮食补贴，但是其家庭承包合同的耕地面积并没有得到更正。
（2）外出人员无法及时参加土地现场测量，从而出现农户耕种面积与实测面积不一的情况。以桥头村居民谢大莲为例，该居民常年在外打工，在得知测量面积与其拥有的实际耕地面积不符时，则专程返乡向管委会反映情况，但由于无法提供其实际耕地面积数量的有效证明而只能接受现实。
（3）红线（用来标注用地单位申请征地范围）外土地面积费用增加。业主承办方的施工作业，加上地质灾害的威胁，使得红线外周边农户耕地或住房受到影响而造成损失，从而容易引发经济利益的冲突。为避免这种不必要的冲突发生，征地承办方则根据实际情况在业主承包方同意的前提下，适时扩大征地拆迁面积，因此存在征地面积大于红线面积，增加了业主补偿费用的负担。
4、农民整体文化素质较低，易受群体中个别激进分子挑动。以“农转非居民拒绝领取广阳岛一期农转非住房货币安置协议书”为例。广阳岛一期征地项目早在2008年8月至2009年3月就已经全部由广阳岛管委会和就地农转非人员双方签订了农转非住房货币安置协议书，该协议书主要分为已选安置房和未选安置房两类，对已选安置房的农转非居民来讲，该协议书只是一个手续完善的环节，其安置过程早已在领取安置费用的时候全部完成，因此此类居民是否领取协议书影响不大。而针对未选安置房的农转非人员，该协议书与其有着切身的经济利益关系。未选安置房人员在自行购买房屋时，要缴纳契税、印花税、交易手续费、权属登记费，而如果领取协议书，则可以作为减免一部分契税的凭证，粗略计算，可以减免1，000元左右，然而农民拒绝配合其基层工作人员的工作。其主要原因有两方面：一方面农民对协议书的内容不了解；另一方面是周围人拒绝领取对其自身形成压力，且后者的影响较前者更大些。
三、政策建议
为加速我国农地征用进程，笔者针对现存问题，提出以下建议：
（一）强化政策连贯性，加大宣传力度，完善农地征用管理制度。近年来，农村土地征迁补偿政策调整频率较快，特别是补偿费用标准的调整，成为失地农民与地方政府不断发生冲突的主要原因，也成为“钉子户”屡屡上访的“依据”，因此政府应强化政策连贯性，加大政策宣传，使得广大失地农民了解并学习政策，从而有利于农地征用工作的顺利开展。
（二）完善土地市场制度，缩小城乡二元土地市场价格差距，使农地由“征”向“购”转变。土地作为不可再生资源，特别是农村土地还承担着农民传统社会保障的功能，因此政府在征地过程中一方面要引入市场机制，利用市场机制来配置土地资源，同时加大土地用途管理的管制力度，最大化节约利用土地；另一方面加大失地农民话语权，成立农村土地经济组织协会，参照土地市场价格，与征地方谈判确定补偿费用数额，发展多元化征地补偿模式，鼓励农民以土地使用权入股、出租等方式参与土地的开发，分享土地增值带来的城市化成果，从根本上解决失地农民长期保障的问题。农民利益得到保障，征地工作中的难题迎刃而解，形成“征-购”的市场机制。
（三）引导失地农民就业培训，强化失地农民上岗能力，实现由“土地城市化”向“人口城市化”转变。农地征用补偿带给失地农民一项唾手可得的收益，暂时性增加其家庭可支配收入。但在土地集中与农业劳动力转移不同步的现实下，失地农民未来生活经济来源不明确，加上其自身劳动技能水平低，上岗竞争能力差，导致了“因征致富——因征致贫”的农民不乏其数。因此，政府一方面引导失地农民就业培训，强化失地农民上岗能力，有序组织劳务输出，帮助其实现城市就业；另一方面降低企业市场准入、税收、信贷方面门槛，鼓励、引导中小企业发展，以创造更多的就业岗位，从而增加失地农民收入，实现人口城市化。
（作者单位：安阳师范学院人文管理学院）
主要参考文献：
［1］阮志刚.城市化进程中失地农民问题的思考与对策［J］.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2009.2.
［2］孙淑云，徐琳.城镇化进程中农村征地补偿制度的构建［J］.河北工程大学学报（社会科学版），2009.2.
［3］徐珍源，孔祥智，蔡赟.改革开放30年来征地制度变迁——评价及展望［J］.山东农业大学学报（社会科学版），2009.3. |
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