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［提要］ 改革开放以来，随着经济体制、政治体制改革的不断深入，我国非营利组织获得了飞速发展，在提供公共服务、促进社会管理、强化社会监督等方面发挥着越来越重要的作用。但是，我国的非营利组织无论在数量、规模还是发展空间上与西方发达国家仍然存在巨大的差距，其承担社会责任的巨大潜力还未充分挖掘出来。本文通过分析我国非营利组织的作用以及发展现状，对其进一步发展提出具体的建议。
关键词：非营利组织；发展；社会责任
中图分类号：F235 文献标识码：A
收录日期：2014年2月27日
非营利组织，是指以公共利益最大化为目标，通过向社会提供公共物品或准公共物品，参与社会管理，承担社会责任的组织，具有非营利性、非政府性、公益性、志愿性的特点。我国的非营利组织主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位。在改革开放民主化、自主化的过程中，各种各样的社会团体、基金会以及民办非企业单位逐渐走上社会管理的平台，涉及科技、教育、文化、艺术、宗教、慈善、环保、工商等等众多领域，成为提供公务服务、加强社会管理的重要力量，为政府的宏观调控和市场的微观规制起到了举足轻重的作用。
一、我国非营利组织发展现状
（一）我国非营利组织发展的外部环境。十一届三中全会以来，我国由计划经济体制向市场经济体制转变，市场成为主要的资源配置方式。企业作为营利组织，源源不断地向市场和社会提供着竞争性商品，充分满足了人们对私人产品的需求；但是，对于公共物品或者公共服务，仅仅依靠政府来提供，根本无法满足人们日益增长的物质文化需求。因此，这就为非营利组织的产生与发展提供了广阔的空间。
为了促进我国社会主义现代化建设，三十多年来，我国政府结合当代国情，从法律法规、政策制度等方面推动了社会组织的发展与进步。
首先，在法律法规方面。我国颁布实施的社会组织管理法规：一是专门法规，主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》和《外国商会管理暂行规定》；二是相关法律法规，主要有《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国企业所得税法》及实施条例等涉及社会组织的条款；三是配套规章，主要是民政部会同有关部门制定的社会组织名称、章程、印章、年检、执法、评估、财务、税收、保险等管理规定，以及一些地方人大和政府制定的地方性法规和规章。
其次，在政策制度方面。我国党和政府高度重视社会组织的发展和管理工作。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对健全社会组织、增强服务社会功能进行了系统、全面的阐述。党的十七大第一次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，要求必须发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再次明确提出，要发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力，要培育扶持和依法管理社会组织，支持和引导其参与社会管理和服务。2011年3月，全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专设第三十九章，提出加强社会组织建设，强调坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这些决策为我国社会组织的发展和管理确立了总的制度原则。
截至2010年底，全国依法登记的社会组织43.9万多个，同时，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个、城市社区社会组织20万多个。
但是，我国非营利组织的发展受外部环境的制约问题也正日益凸显，这严重影响非营利组织社会效应的发挥。
首先，非营利组织的法律体系不健全。一是立法层次较低，目前仅局限于各类规章和条例，缺少人大制定的基本法律；二是数量较少，只是明确了非营利组织管理的程序，并未对其长远发展制定相应措施，内容不够完善。因此，不仅从宏观更高的法律层面上要健全法律体系，也应从微观上对非营利组织的性质、组织结构、权利义务、经费来源、内部制度做出明确规范，为非营利组织的发展提供良好的法律环境。
其次，我国多数非营利组织挂靠政府部门，在管理体制上，以政府为主导，缺乏独立性。还有的非营利组织的经费来源于政府拨款，在职能、组织形式、观念，活动方式等方面完全依赖于政府，不能完全做到政社分开，无法实现组织目标，进一步压缩了自己的发展空间，不能更有效地承担社会责任，甚至造成资源浪费。相反，由于我国对社会组织实行“归口登记，双重管理，分级负责”的管理体制，许多草根社会组织无法通过登记实现合法化，甚至出现北京草根社会组织12年58次申请登记无果的状况。
最后，我国的非营利组织缺乏完善的外部监督，包括行政监督、法律监督、财税监督、审计监督等。从“郭美美事件”到“章子怡诈捐门”无不揭示着，在非营利组织活动中缺乏行之有效的社会监督，对非营利组织社会公信力产生了消极影响。
（二）我国非营利组织的内部控制。改革开放以来，我国的非营利组织无论在数量上还是规模上都取得了长足的进步。不过从早期的国家自然基金委员会会计挪用公款案到如今在足协内部掀起的扫赌打黑，非营利组织尤其对于具有官民二重性的组织内部控制的问题也日益凸显，严重影响了组织的社会声誉，并成为制约其进一步发展的关键所在。长期以来，我们对企业内部控制问题关注较多，并且财政部等五部委陆续发布了《企业内部控制基本规范》及其配套指引，而忽视了非营利组织在管理运营过程中的内部控制，致使行政效率和社会效率低下。现阶段，我国非营利组织内部控制的缺陷主要存在以下几个方面：
首先，我国非营利组织筹资困难。由于非营利组织不以营利为目的，因此其盈利能力较差，现金增加的能力也较差。其投入的现金很难产生增量现金流量，并且很难满足银行要求的一些必要的数据指标，例如：短期偿债能力、长期偿债能力、资产规模等，所以银行认为非营利组织难以实现还款保证。公立非营利组织可以获得政府拨款、补助甚至政策支持来实现自身运营，但是很多民间非营利组织仅仅依靠会费捐助维持发展，难以实现自己的组织目标，产生更大的社会效益，承担更多的社会责任。筹资难的问题已经成为阻碍他们发展的重要问题。
其次，我国非营利组织财务体制不健全，财务透明度不高。在非营利组织内部，缺乏专业的财务人员，整个财务流程只有一名财务人员甚至只由一名非会计从业人员完成，不相容的职务没有分离，不符合相关规定，财务可信度不高。而且不像企业需要按照国家有关法律、法规的规定，定期接受注册会计师的审计，并按期接受政府的审计和社会的监督。因此，社会公众无法通过合理有效的途径了解资金的使用状况和完整的财务记录。现阶段，要求国内非营利组织财务透明的呼声越来越高。由非营利组织财务不透明，私设“小金库”引发的各类腐败案列引起了社会的广泛关注，严重影响了组织声誉。而建立完善的财务机制，提高财务透明，已经成为非营利组织提高自身公信力的突破口。
最后，我国非营利组织人力资源匮乏，缺乏专业性的人才。由于资金的匮乏，我国非营利组织专兼职的工作人员较少。在大多数非营利组织中，主要依靠志愿者或者离退休人员开展活动。他们大都缺乏较强的专业胜任能力或者创新能力，因此组织运转效率较低，社会效果较小。很多民间非营利组织甚至草根组织，规模比较小，运行机制不完善，社会影响力较低，致使吸引志愿者参与程度也较低，人力资源匮乏的现象尤为明显。此外，非营利组织的待遇普遍较低，很多相关专业的高校毕业生大多不会选择这样的单位就业，这就造成非营利组织的“供血”不足。而专业性的人才恰恰是非营利组织发展壮大的可靠保障，解决人力资源匮乏的问题势在必行。
二、我国非营利组织发展建议
针对我国非营利组织发展中遇到的各种问题，为了使其更有效地完成自己的使命，承担更多的社会责任，通过借鉴西方非营利组织发展的先进经验，我们提出以下建议：
第一，健全非营利组织发展的法律体系，进一步提高立法层次。为了借助非营利组织的力量实现和谐社会的战略目标，全国人大要结合非营利组织发展现状，通过立法支持其继续向前发展。针对非营利组织的性质、组织结构、权利义务、经费来源、内部制度等内容以法律的形式做出明确规范。此外，各地方也应结合本地非营利组织发展现状，以人大的立法为根据，制定相应的行政法规，为非营利组织的发展创造良好的法律环境。
第二，加强非营利组织管理体制改革，进一步推进政社分工。目前，我国非营利组织管理体制为“归口登记，双重管理，分级负责”，而在该体制下，许多草根组织无法通过登记予以合法化，从而限制了非营利组织事业的扩大。因此，我们应探索直接登记的方式，并且通过建立民间非营利组织管理协会形式，实现其自我管理，提高管理效率。针对公立非营利组织，要着力退行政化，实现民间独立运营，进一步明确自身的组织使命，在竞争的环境中不断发展壮大。
第三，建立健全非营利组织的监督体系。非营利组织的监督体系应该包括外部监督和内部监督。对于外部监督，政府应该考虑通过审计部门对非营利组织的运营活动实行政府审计，并且要求注册会计师全面介入非营利组织，实行社会审计，定期公开财务数据，实现财务透明；充分调动舆论的力量，一方面在宣传非营利组织活动，另一方面也是在对其进行公开监督，尤其可以借助网络平台，利用微博力量实现最广泛的社会监督。对于内部监督，一是要建立非营利组织行业自律协会，实现自我监督；二是针对组织内部管理混乱、财务不透明的问题，可以借鉴公司体制，设立监事，并定期实行内部审计，公开组织活动信息。
第四，扩大筹资渠道，开拓收入来源。我国非营利组织的收入主要来源于政府拨款、社会捐赠以及会员会费。扩大非营利组织的筹资渠道主要依靠社会资金。因此，一是政府要借助舆论努力宣传慈善文化，通过慈善文化的作用带动全社会慈善意识和捐助行动；二是针对社会的捐助尤其是对于零散的个人实物捐赠，政府有义务完善配套服务，畅通捐赠渠道，为个人与相关社会组织之间搭起一座桥梁；三是针对企业的捐赠，政府可以考虑给予更灵活的税收优惠政策甚至项目支持政策，鼓励其更多慈善捐赠；四是继续推进政府购买服务，把更多专业性的公共服务交给社会组织，不仅开拓了组织的收入来源，也增强了其活力。
第五，创新非营利组织人才培养模式，完善从业人员保障体系。针对非营利组织普遍存在的人才匮乏的问题，我们可以选择非营利组织与高校进行联合培养人才战略，不仅要强化学生的服务意识和理论知识还要提高其专业胜任能力。为了吸引高校毕业生志愿加入非营利组织，政府要为组织内部的从业人员的生活、职业发展提供相应的社会保障和政策支持。
三、我国非营利组织的社会责任
我们关注、支持非营利组织的发展，是因为在市场化高速发展的今天，各类非营利组织在提供公共服务，促进社会管理，强化社会监督方面发挥着越来越重要的作用。他们与政府、企业一起承担着社会责任，推动着社会不断向前发展。我国非营利组织承担的社会责任主要包括以下几个方面：
第一，为社会成员提供公共物品或者准公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性，难以依靠市场机制通过私人厂商源源不断地予以提供，而政府限于资金、职能、技术无法完全满足社会需要，因此各类非营利组织填补了政府和市场的不足，在教育、医疗、科技、社会保障等方面承担了必要的社会责任。
第二，增进社会的信息沟通，为政府与市场、政府与民众搭建起沟通的桥梁。一方面政府通过非营利组织向企业和民众宣传自己的政策、方针，并予以落实和监督；另一方面企业和民众也借助非营利组织向政府反映自己的利益诉求，监督政府行为。
第三，为了市场的稳定和社会的安宁，非营利组织起着社会评价和社会裁断的作用。通过对市场和社会产生的矛盾的评价和调解，不仅保护了弱势群体的权益，也有力地促进了社会公平的实现。
第四，非营利组织促进了我国改革开放的深入发展。一方面非营利组织规模的壮大，有力地促进了包括政治、经济、文化、社会领域的改革；党的十八大指出，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展，在全面建成小康社会中发挥更加积极的作用；另一方面我国的非营利组织广泛参加世界范围内的交流活动，进一步扩大了我国对外开放的广度和深度。
现阶段，我们已经意识到非营利组织在参与社会管理、承担社会责任中发挥着越来越重要的作用。通过分析非营利组织发展的现状，笔者认为只要提供优良的发展环境，我国的非营利组织一定能在建设和谐社会的道路上扮演更重要的角色。
（作者单位：新疆财经大学会计学院）
主要参考文献：
［1］廖鸿，石国亮.中国社会组织发展和改革展望［J］.四川师范大学学报，2011.5.
［2］木椿.2012两会：关于社会组织的话题［J］.社团管理研究，2012.4.
［3］顾艳辉，朱海涛.非营利组织的内部控制研究［J］.财务与金融，2011.6.
［4］李心合，张抓.关注非营利组织内部控制［J］.财务与会计，2008.4. |
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