| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 本文研究在公有制经济下国家代理人——地方政府的困境。在公有制经济下一切生产资料都归国家所有。虽然在法律上他们的产权关系是明晰的，但在实践中却是不明晰，这就导致了国家代理人——地方政府在现实经济活动中的尴尬和困境。
一、地方政府开发资源惹怒百姓
2000年中央电视台报道了陕北的几个农民因为石油开采破坏了他们耕地、水源、空气等生活和环境资源而告状四处无门的处境。在报道当中，农民告状不过是为了解决开采者破坏其生存环境而不承担赔偿的侵权问题。中央政府关注的焦点是这种开采行为本身的合法性。广东和香港的开采者认为他们是通过合法手续和地方政府签订的开采合同，他们是合法的。而县政府为了解决地方财政困难和干部的工资问题才开采资源，其他周边的县都是这么做的。在这场官司中，地方政府是老鼠钻到风箱里——两头受气。陕北的人民骂他们腐败，是大贪官；广东和香港的开采者认为他们投入巨资开采石油，到头来被中央政府一纸文件宣布他们是严重违反国家的法律，地方政府该拿的拿了，该吃得吃了，最后却背信弃义，没有信誉。
二、在公有制经济下一切生产资料都归国家所有
中华人民共和国的宪法上明确规定：我国是以公有制经济为主体的社会主义国家，一切物质资料和财物都归“公有”。地方政府作为中央政府的派出机构享有中央政府在地方的生产物质资料和一切资源的部分产权，在一定范围和限度之内可以自由支配、使用、处置和受益。中央政府的放权让利使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及相应获利机会进行制度创新的动机。为了替中央政府管理和发展地方经济，宪法赋予地方政府一定的权利去使用国家的资源，中央政府给予地方在国有资源的产权方面的权利运作空间很有限。为了消除生产资料被个人占有的问题，公有制的法权体系规定全部生产资料归国家和集体所有，而宣布个人不得拥有任何生产性资源的合法权利。
三、地方政府的困境
按照传统的公有制政治经济学理论，个人在社会主义公有制下，仅仅能够拥有非生产性生活资料。整个社会的资源和财富被统一为“国家”和“集体”这两个抽象的概念上。任何个人所有权的任何形式的集合都不能代表国家或集体。换言之，单个分开的个人对其生活的周边地区环境资源、矿上资源、地质资源或者其他任何生产性资源没有合法拥有权。国家的代表只是被一个冠名为“中央”的机构所把持，这个作为“中央”的机构不能对任何事情，不论大小、轻重、急缓都关照。在这个时候国家在以人为划定的区域（省、市、自治区、直辖市）找到了它的代理人——地方政府；地方政府是中央政府以宪法的名义赋予的代表中央政府处理地方事务的全权代表。
然而，地方政府不是简单的中央政府的代理，他和中央政府经过复杂的委托代理关系分享“中华人民共和国”代表权。简单地说，就是你的收入与你的业绩有关，我不给你任何收入，但是我可以随时罢免你和任命你。别看中央政府不给地方政府发工资，但是中央政府给予地方政府使用、管理和处置国家资源的权利。这种权力比本身使用资源的收益相对起来还要大，因为使用资源你还得投入成本，如果享有资源的审批权这种权力是零成本的，而且这种由国家行政命令统一到一起的资本和财富总会产生实实在在的经济利益。中央政府掌握和控制地方政府官员升迁和罢免的权利，间接地控制和挟制地方政府剩余和支配剩余的权利。所以给地方政府的唯一一条出路就是执行中央政府的指令和贯彻中央政府的红头文件，充分调动和利用本地区能控制和掌握的资源和财富为本届政府贡献力量和创造剩余价值，以求获得最大的剩余索取权和剩余支配权。因此，抽象的国家利益和具体的当地人的利益在地方政府那里结合起来了。这个代理关系是通过“党管干部”的组织人事制度，将各级地方政府统一到中央政府之下，形成了现代意义上的等级制。
正是这个现代意义上的等级官僚体系造成了产权上的不明晰，给地方政府在发展本地区经济、招商引资、洽谈项目造成了事实上的被动。广东的开发商想在陕北开采石油，他不知道是要和中央政府的代理人县政府签订合同，还是和代表中央政府的国务院签订合同，这无疑增加了交易费用。在同一块土地上叠加着各级政府和中央政府层次不同的产权。在法律上规定着属于地方政府的可以行使的产权。由于所谓的战略资源被中央政府收回，地方政府本着为地方牟利，“为人民服务”、“做好父母官”的方针开展工作，同时地方政府官员的工资和政绩也与之息息相关。因此，他们通过充分地开发地方资源和利用本地区自然资源以求得地区的经济发展和税收收入的增加。地方政府费了九牛二虎之力引进了投资，签署了投资开发合同，被更高一级政府批示为不合法。这意味着投资者在投出高额资本想赚一笔大钱时，他们和地方政府通过合法手续签订的合同戏剧性地成为一纸空文，而且由于中央政府的领导权和法律终极所有权迫使地方政府让步，承认自己的违法行为。这时，作为国家代表人的地方政府陷入了非常尴尬的局面，无法向投资者交待为什么白纸黑字大红章的通过合法程序签订的合同眨眼之间变为废纸。这个最不可能违约的合同偏偏在这里发生了。投资者被当地百姓视为“黑心商人”，地方政府被认为是腐败透顶的政府。根本原因就是法律上的所有权与实践中的所有权不相符，从而导致资源的受益权益与成本责任相脱节。
四、地方政府管理地方事务的两面性
当本地区的经济能够带来丰厚的收益时，政府就细心培养以期获得更大的收益，但当无法从中得到更多的利益时，援助之手就转为掠夺之手。中央政府通过法律手段将资源分成各种各样的产权赋予地方政府，而最终又统一到中央政府的权利约束下。地方政府和投资人为了保证既得利益和丰厚的税收收入，联合起来采取阳奉阴违的手段欺骗中央政府和人民群众。投资者和地方政府采取了最失效率的方法短期疯狂破坏性的开采，导致掠夺性开采对环境的破坏，并对这种破坏活动采取一种逃避行为。在这里陕北农民所遭受的环境污染，水质变坏和空气污浊全都是产权不清晰造成的交易成本的增加，农民承担了这一增高的交易成本。
五、中央政府和地方政府的相互依赖性
由于被中央政府宣布为非法行为，地方政府不能再擅自审批开采权，但是如果不开发资源，地方财政上不去，政府官员的工资发不了，也就无法体现当地当权者的工作政绩。因此，他们会想方设法私下里继续开发当地资源。中国面积广大，幅员辽阔，地方政府是中央政府派到各地的代理人，代理他们行使国家权利，如果中央政府想事事处处监督地方政府胡乱开采的行为，势必投入大量人力、财力和物力，这也意味着交易成本的增加。既然作为中央政府在地方的代理都不能为你做事，你还怎样指望其他的监督是否有效。所以，中央政府还是离不开地方政府的支持，这种在法律上明确了的产权关系在实践中是相脱节的，地方政府在这里还是拥有实践上的产权，只不过这个产权不太光明正大罢了。
笔者认为，能发生这样的事情，除了谴责地方政府只图政绩没有考虑老百姓利益这种不负责任的态度和开发商的“黑心”之外，更多的应该关注中央政府与地方政府的协调一致性。人民作为国家的主人在顾全大局的同时牺牲自己的利益就应该得到一些补偿。地方政府在开发当地资源时，应该充分理解中央的政策和倾听人民群众的心声。只有这样，才可以避免象陕西人民状告当地政府的案例的再度发生。■(□文/梁俊凤 周 勇) |
|
|
|
