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提要 社会主义市场经济条件下，国家作为出资者，其职能已经从社会管理者的职能中脱离出来。国家作为出资者，如何加强对国有企业的财务管理是现阶段国有资本管理改革中必须面对的一个新课题。本文分析了目前国有企业财务管理中存在的问题，提出了国家作为出资者要实现对国有企业财务的预期控制，必须明确国有企业的财务目标，建立合理的股权结构，建立科学的出资者参与重大财务决策的机制，建立合理的出资者财务激励机制，建立有效的出资者财务管理结构。
国有企业是我国国民经济的主导力量，对国有企业的管理历来是我国政府经济管理工作的重点。改革开放特别是十一届三中全会以来，国有资本管理体制发生了显著的变化，国家作为出资者对国有企业行使的所有者管理职能与国家作为社会管理者行使的行政管理职能逐渐分离。这带来了一个新的课题，就是在社会主义市场经济条件下和现代企业制度下，国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理，本文试图对这一课题作些分析。
一、国有企业财务管理中存在的问题
现阶段，国家作为出资者对国有企业的财务管理中存在以下几方面的问题：
1、财务目标混乱。国家作为国有企业的出资者，在明确国有资本保值增值这一根本目标的基础上，应确立一个直接的财务目标。但由于国有企业存在着对国家与市场的双重依赖，决定了现阶段其财务目标的紊乱。其一，“服从国家指令”的意识较强，但“上有政策，下有对策”，国有企业在执行国家指令的行为上比较不规范。其二，对“利润最大化”等效益目标的追求，使国有企业具有隐瞒生产能力与财务真相的倾向。其三，对个人利益的追求，又使国有企业的经营者在行为上短期化倾向比较严重，导致国有资本大量流失。
2、公司治理结构不合理。一方面，股权结构不合理,难以建立有效的公司治理结构。体现为：（1）内部人控制严重,公司内部和外部治理机制丧失，形成原因有董事长与总经理的两职合一、内部董事比重过大、众多中小股东不能形成对公司的有效监督等。（2）股权表现形式单一,不能实现股权中的资本收益权和资本经营权的清晰划分，不能满足不同利益主体的不同投资需要。（3）人事的任命不规范。长期以来，国有企业的重要职位的任命掌握在政府部门手中，董事长，总经理等职务被认为是一种行政职务。因此被纳入了一种错位的“行政”＋“企业效益”的考核体系中，无法确立明确的财务目标，难以对企业高层进行正确合理的激励和约束，为政企不分埋下了隐患。
3、政企职责不清。目前，国家作为出资者在对国有企业重大财务事项的管理上，仍然存在着政资机构不分、政企职责不清的现象。国有股权虚置,国有股权的所有者虽很明确,即国有资产属于全体人民所有,但全体人民无论从法律上还是经营运作上都无法掌握股权的实际控制权。因此,在国有股占绝对比重的情况下,国有上市公司实质上仍为“政府公司”，与改制前的国有企业一样,必然受到行政主体的劳动就业、社会保障、社会稳定等行政目标的制约,企业的经济目标受到限制,使得国有股股东对公司的控制表现在股权上趋于超弱控制,在行政上则趋于超强控制。例如：国有大型企业的重大基建投资决策要由国家计委批准，重大技术改造项目要由国家经贸委批准等等。这种用行政手段去管理企业和运营资本的做法，造成了新的政企不分。
4、对经营者激励不足。国家作为出资者对国有企业经营者的激励水平偏低，激励力度不够。其一，经营者的年薪收入低。目前国有企业经营者的年薪收入普遍为职工平均工资的3～5倍。经营者的个人收入过低，是其工作责任心淡薄，利用职权大肆进行在职消费，捞取灰色收入甚至贪污的诱因。其二，经营者的风险收入少。目前经营者的收入中风险收入较少，主要是固定的合同收入。而固定收入不与经营业绩挂钩，不承担经营风险，经营者可以“旱涝保收”，就不会花费很大精力去追求企业经营的更好效果。其三，经营者的收入主要是短期收入。由于短期收入只能带来短期激励，这就可能引发经营者行为的短期化。经营者往往出于自身的利益，只投资于在其任期内表现出良好效益的项目，而忽视技术更新、改造等对长期发展有利的投资项目。
5、财务监督被架空。目前，我国大部分国有企业的法人治理结构尚不十分健全，运行也不规范，董事会、监事会、经理层三者之间的制衡机制失效，特别是监事会没有发挥有效的监督作用。其一，监事会成员基本上是内部人员，而且其薪酬待遇由董事长和总经理说了算，监事会缺乏外部独立监事；其二，监事会成员缺乏监督技能，相当一部分监事甚至看不懂财务报表，监督流于形式；其三，我国目前普遍采用监事会年会制，使监事的知情权、查询权和监督权受到极大的限制，监事会没有更多的机会行使其应有的监督职能。由于国有企业的财务监督被架空，从而导致出现了“内部人控制”现象，使会计信息严重失真、国有资本大量流失，国家作为出资者的利益被损害。
二、加强国家作为出资者对国有企业财务管理的措施
目前，我国国有资本管理体制按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的原则进行改革。国家制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资者职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资本和管人、管事相结合的机构。国有资本管理机构代表国家出资者直接行使对国有企业的所有者职能，通过资本经营实现国有资本的保值增值。国家只对国有资本管理机构资本经营和实现国有资本保值增值的情况进行监管，不再直接干预国有企业生产经营和自主理财。
笔者认为，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，应从以下几方面着手：
（一）建立“以企业价值最大化为目标，统筹兼顾相关利益者为导向”的财务目标。要进行财务管理，明晰目标是第一位的。关于财务目标，理论界有着多种观点，例如“利润最大化”、“股东财富最大化”、“企业价值最大化”等。笔者认为，站在企业出资者的角度，企业财务目标就应该是实现“企业价值最大化”，因为企业若不能实现企业价值的增加，如何才能够完成最基本的国有资产保值增值的基本目标？但是又由于现有国有企业有以下一些特点：（1）由于受传统计划经济的影响，国有企业涉足各个行业，并不是完全符合“国家要掌握关系国计民生的重要生产部门”的相对标准，“大而全，小而全”的问题解决仍需时日。（2）不同的国有企业需要实现的目标不一致，如造币厂，军工企业等的目标主要是要为实现某种特定的国家政治需要，而像石油、电信等行业企业的目标和一般的企业目标并无不同，即实现企业价值最大化。因此可行的财务目标不可一概而论，应该首先对下属国有企业进行分类。依据类别不同建立起合理的绩效考核体系，建立以实现“企业价值最大化”为目标，以统筹考虑“相关利益者”（相关利益者包括国家，地方政府，企业经理人和职工等）的利益为导向的综合性财务目标，充分发挥各方的积极性，保证国有资本的高效运营。同时，这一财务目标还有利于协调国有企业各利益主体间的矛盾，在相关者之间形成有效的相互监督。在确保国有资本保值增值的基础上，确立“以企业价值最大化为目标，统筹兼顾相关利益者”的财务目标，是加强国家作为出资者对国有企业财务管理的基础。
（二）建立合理的股权结构。要进行有效的财务管理和控制，关键是建立起合理的公司治理结构，而合理的公司治理结构的基础在于建立合理的股权结构。因此，笔者认为应该将股权结构问题放在出资者财务问题的范畴之内。要建立起合理的股权结构，一方面，要实现所有权的适度分散，这有利于充分利用小股东作为独立于国有资产管理部门和由其指定的经营者，体现第三方独立性，实现内部的监督与制衡。进一步规范政府角色，从多方位建立起有利于实现出资者财务目标的内部控制制度。需要说明的是，合理的股权结构并不是越散越好，实证研究证明“我国上市公司绩效与股权结构并无直接的线性相关性,公司股权结构变动与公司绩效存在着非对称性的现象。”如厦门汽车、重庆百货、民丰实业等一批股权结构分散的上市公司,近期频频发生大股东控制权之争的一系列事件暴露出这些公司大股东在乎的是对上市公司的控制权,而忽略了公司的发展。另一方面，建议增设国有优先股,使股权形式多样化，使国有出资者能多元化的实现其投资目标。
（三）建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。为了解决目前存在的政资不分问题，保障国家作为出资者的权力得以正确实施，必须将那些重大财务事项的决策权归还给行使出资者职权的国有资本管理机构，建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。同时应该将全体人民的虚有主体实化，建立起国有资产管理机构直接向人民代表大会负责的制度。国有资本管理机构代表国家出资者对国有企业的重大财务事项直接行使决定权，如审批决定国有企业的中、长期发展规划和重大项目的投资方案，审批决定国有企业年度财务预算方案、收益分配及亏损弥补方案，审批决定国有企业增减注册资本、发行债券和企业《章程》的修改方案。而对于其他财务事项，国有资本管理机构则通过其委派到国有企业的股权代表行使表决权，如决定国有企业年度投资计划、年度国有资本运营计划、收益计划和审计工作计划，决定向国有企业董事长、总经理授权的事项，决定国有企业经理及董事的报酬和支付方式，决定国有企业的基本管理制度等。
在建立出资者参与国有企业重大财务决策机制的基础上，还应督促国有企业经营者建立健全经营者财务管理的财务决策机制，从而使国有企业的财务决策机制能够高效、合理地运行。
各级国有资产管理机构应该定期向相应级别的人民代表大会报告国有资产业绩，并公开相关财务信息，其披露水平应该大体达到上市公司对其股东的信息披露水平，因为全体人民其实就是国有企业的股东。
（四）建立合理的出资者财务激励机制。解决国有企业经营者的激励问题，应建立合理的出资者财务激励机制：
1、提高经营者的年薪收入。目前应适当拉大经营者年薪与普通职工收入的差距，由原来的3～5倍扩大到5～10倍。
2、增加经营者的风险收入。如果风险收入不足，即使年薪收入定得较高，也起不到应有的激励作用。因此，应以企业生产经营周期（通常为一年）为单位，对经营者的生产经营成果和国有资本的保值、增值情况进行考核，来衡量其经营业绩，相应增加经营者的风险收入。
3、实行经营者的股份收入。在企业利益分配上采取“分享制”，通过经营者持股，建立起与企业长远利益相匹配的长期激励机制。但同时要注意处理好经营者持股的比例和其股份的获得问题。
也就是说，对于国有企业高层经营管理者应实行多元报酬结构的薪金制度，其报酬由多种不同性质的部分组成。一部分是年薪收入，这部分收入是固定的，与经营者的责任轻重有关；一部分是风险收入，这部分收入与经营者的风险大小、生产经营成果和国有资本保值增值挂钩；还有一部分是股份收入，经营者可以通过股份的升值获得这部分收入。股份收入可以激励国有企业经营者做出符合企业长远利益的决策，避免其行为的短期化倾向。另外，合理的出资者财务激励机制，还包括提高国有企业经营者社会地位和社会声望、确保国有企业经营者职业安全等非经济激励。
（五）建立有效的出资者财务管理结构。对于财务管理工作的有效性，有很多学者都提出过不同的见解，如完善公司治理结构，加强监事会的职能，改年检制度为有控制的日常监督或是实行会计委派，加强会计机构和生产经营部门的独立性等。笔者以为，随着社会分工的越来越细致，财务管理以及和财务管理关系密切的会计工作，其作为一种服务性工作的性质越来越明显，完全可以换一个角度，将这种服务外包给更为专业的机构来处理。以此来建立一个更具有独立性和专业性的财务管理结构。其结构如图一所示：
需要说明的是：（1）为了保持出资者对财务管理工作的控制，此财务公司应该是出资者全资或控股。（2）此财务机构直接隶属于出资者，和出资者的其他子企业在关系上属于并列关系，即平行于其他各个子企业，不受任何子企业的管辖和控制。（3）所谓的财务外包，并不是将所服务的子企业的所有财务工作都外包给财务机构来进行处理，而是将各个公司都有的共同的一些财务工作或会计流程（如与银行有关的应收应付项目等）分批，有序的转移给专业机构来做，但在这个过程中应该对各个子企业的特色与保密要求予以充分的尊重，如成本结构，客户关系等。（4）各个子企业有自行进行相关财务工作的权利。（5）最高的财务外包目标应该是财务机构与被服务企业建立充分信任，将财务工作全权委托。最低的财务外包目标是通过财务数据的勾稽关系可以对子企业的财务工作实施有效监督和控制。
笔者认为，这样的财务管理结构有以下几点好处：（1）财务工作外包实现了财务机构形式上和实质上的独立，有利于公允的反映企业财务状况，便于实现出资者控制。（2）有利于专业化，标准化作业，实现质量和数量的规模效应。（3）对于出资者来说，降低了监督的难度和成本，缓解了内部人控制问题。（4）对于被服务企业来说，可以把更多的精力放在搞好生产经营方面，并且享受更加专业化的会计服务，在降低财会方面费用的同时，提高了收益。（5）是一种双赢的制度安排，便于在实践中实现。
(□文/赵振洋)
参考文献
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