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［提要］ 为了遏制我国渔业资源继续衰退的趋势，我国实施了一系列渔业资源保护政策，其中真正彻底实施且影响范围最广、影响程度最深、涉及渔民渔船数量最多的措施就是伏季休渔政策。从短期效果来说，实行休渔政策可以确保目标种群幼鱼、幼体的数量达到一定标准，休渔期结束后，渔获量的增加以及渔获物质量的提高效果是显而易见的。然而，从长期来看，伏季休渔政策并未显著改善海洋渔业资源恶化的趋势。其原因主要是由于我国政策类型单一，缺乏经济激励型政策。建议我国将伏季休渔与总可捕量制度结合起来，以优化政策效果。
关键词：伏季休渔；渔业资源保护；命令与控制型政策；经济激励型政策
中图分类号：F307.4 文献标识码：A
收录日期：2014年4月12日
一、我国伏季休渔制度实施情况
伏季休渔由国家部门批准，由渔业行政主管部门实施，它规定在每年一定期限内，一定水域不得从事捕捞作业，由于该期限一般定于每年的三伏季节，因此被称为伏季休渔制度。我国自1995年开始实施此项制度，最先在东海、南海实施，1999年南海开始实施，经过多次对休渔期和休渔区的调整，目前的实施情况如下：我国在黄海、渤海、东海、南海四大海区都实行了全面的伏季休渔制度，覆盖沿海11个省（区、市）和香港、澳门特别行政区，休渔渔船近10万艘休渔范围为北纬12度以北中华人民共和国管辖的南海海域（含北部湾）。休渔时间各海域稍有区别，但基本在6月1日12时至8月1日12时之间。休渔期所禁止的作业类型各海区也有不同的规定，如渤海海域禁止除网目尺寸90毫米以上的单层流刺网和钓钩外的其他所有作业类型，而北纬35°以北的黄海海域禁止拖网和帆张网作业。在禁止范围之内的作业活动在休渔期一律实行“船进港、网封存、证（捕捞许可证）集中”。伏季休渔属于“命令与控制型”的政策手段，管理方式较简单，管理成本较低，是迄今为止影响范围最广、影响程度最深、施行最为彻底的的渔业资源保护和管理措施。
（一）短期效果。实行休渔政策可以确保目标种群幼鱼、幼体的数量达到一定标准，休渔期结束后，渔获量的增加以及渔获物质量的提高效果也是显而易见的，具体表现在如下几个方面：
1、使目标种群中处于产卵期的亲鱼和处在生长发育期的稚鱼得到保护。休渔政策之所以选在伏季实施，原因是绝大多数经济鱼类在这一时期处于产卵高峰期，此时休渔可以确保其完成正常的产卵、孵化，以免将过小的幼鱼甚至亲鱼捕捞殆尽，造成渔业资源数量锐减。
2、伏季为鱼类生长速度较快的时期，禁渔期过后的渔获物质量和大小都会明显增加。据黄渤海区和东海区渔政渔港监督管理部门的调查分析，伏季休渔前后相比较，幼带鱼和小黄鱼均增大了8mm以上，增重约10g，小黄鱼在渔获物中的比例也增加了几倍，对恢复和增加资源量发挥了极大的作用。
3、对经济鱼类群落的生产力恢复有一定效果。例如，东、黄海区在开捕后，大黄鱼、小黄鱼、鲳鱼等严重衰退的优质种类资源量有了不同程度的回升，南海区在开捕后的渔获中，虾蟹类、蓝圆鲹、青鳞鱼、二长棘鲷、带鱼、枪乌贼和海蜇等品种所占比例明显增加。
4、渔获量有了明显的提高。如东海区主要海洋经济鱼类小黄鱼、鲳鱼的年捕捞产量在伏季休渔实施后的7年中的平均值比实施前5年平均值的相对增幅分别达3.5倍和2.3倍。
（二）长期效果。从长期来看，伏季休渔制度并未显著改善海洋渔业资源恶化的趋势，主要表现在以下几个方面：
1、渔获物整体质量水平仍然很低。目前，传统的黄渤海群系的带鱼、鲆鲽类、真鲷、河鲀、黄姑鱼，已相继失去渔业利用价值，东海区传统的大黄鱼、小黄鱼、带鱼、乌贼“四大支柱鱼类资源”，除带鱼还能维持一定产量外，其余的已形不成鱼汛，且呈现明显的小型化。渔获物组成的90%是青鳞鱼、小公鱼等小型低质鱼类。
2、休渔的效果不能逐年累积。休渔期结束后，大量的捕捞投入不仅使当年的休渔效果消耗殆尽，甚至有可能导致渔业资源达不到休渔期开始前的水平。
3、渔业资源生物群落结构的退化明显，鱼类生物多样性逐渐降低。鱼类群落长度呈现小型种类和小个体增多，大个体减少，且长度范围变小的趋势。东海区小黄鱼资源的群体结构已发生了质的变化，当龄鱼的渔获比例由伏季休渔制度实施前的43.14%上升至近年来的74.64%，剩余群体的渔获比例由 56.86%下降至25.36%。
4、捕捞投入量过大，超过资源量能承受的范围，渔业资源处于过度捕捞状态，无法得到有效的补充和恢复。
因此，从伏季休渔的长期效果来看，渔获物整体质量水平仍然很低，产量也未能连续提升，资源结构脆弱，我国渔业资源衰退的趋势未得到显著改观。
二、伏季休渔政策失效原因分析
实施伏季休渔后，我国渔业资源仍然呈现恶化趋势，这种趋势是由多方面的原因造成的，可以分为非制度原因和制度原因。非制度原因如海洋生态环境恶化是客观存在的，也确实大大加剧了我国渔业资源的衰退，近几年来，我国几大海区都受到不同程度的污染，以东海情况最为严重。海水污染导致海洋生物生境被破坏，对渔业资源势必有恶劣影响，这种影响是无法通过减少捕获量和渔业政策的调整而解决的，本文在此不作过多讨论。制度原因由两方面构成：一方面是伏季休渔制度作为典型的“控制与命令型”制度所固有的一些缺陷导致不能达到理想的资源保护效果；另一方面是我国伏季休渔制度仍存在诸多不完善之处，无法将伏季休渔的最好效果发挥出来。以下将从这两个方面具体阐述伏季休渔在长期中对渔业资源的保护和改善没有明显效果的制度性原因。
（一）伏季休渔制度所固有的缺陷。伏季休渔作为一种命令与控制型政策，本身就带有该类政策固有的缺陷。主要表现在该政策的施行中更多地依赖于政府，渔民始终处于被动接受政策的地位，无法对其形成有效的刺激，使其自发地参与到渔业资源保护的决策中去。而渔业资源由于渔业资源本身有着很强的跨界性与流动性，又近似于经济学概念中的“公共物品”，具有明显的非排他性。而我国针对这一问题实行的许可证制度并不能很好地解决它，由于持证人数过多，对捕捞量又没有限制，更加强了非排他性。用这种管理者与被管理者处于明显对立地位的方式管理具有这样性质的资源，会使渔民通过采取包括增大捕捞能力在内的各种可能的手段来提升竞争能力，以期从中尽可能多地获取更大的份额，而很难从长期和宏观的角度来考虑资源的最优效率，从而造成对渔业资源的严重破坏。
“命令与控制”式的管理机制和渔业资源的非排他性，跨界性与流动性使得政策不能与渔民的利益目标相符，其结果是渔民渔民没有配合，参与政策的主动性，无形中提高了政策的执行成本和管理成本，甚至由于政策加强了非排他性，反而促进了恶性竞争，使渔民做出试图绕过政府管制，不计成本代价的行为。因此，伏季休渔制度更容易鼓励渔民追求短期利益，而无法对渔民养护资源，考虑长远利益的主动性起到诱导和鼓励作用。因此，有许多学者认为，伏季休渔制度本身就是一种“治标不治本”的制度，尤其是在捕捞能力中度过剩或严重过剩时，仅依靠休渔制度来恢复渔业资源，难度将非常大。
（二）我国伏季休渔制度的不完善之处。我国伏季休渔制度自1995年实施以来，经过多次的修改和调整，目前仍有不完善和不尽合理之处，本文将其总结为以下几点：
1、伏季休渔制度缺乏针对性，难以对不同种类和生长特征的鱼类进行保护和合理利用。虽然大多数鱼类的产卵期都在三伏季节，但我国渔业资源类型繁多，产卵期一定不会完全相同，这就造成我国制定的统一休渔时间与某些种类的产卵习性不相符而达不到保护作用。如根据东海带鱼群系的生物学特点，国家1988年规定的东海产卵带鱼保护区禁渔时间为5月1日至6月30日，而目前伏休禁渔时间从6月16日12时至9月16日12时，两者显然不相符。目前统一在伏季、按海区先后休渔，与部分鱼类生长规律不符，难以对所有种类鱼类实现保护。
2、资本投入控制不足导致捕捞能力严重过剩。我国目前的渔船数量和捕捞能力已经远远超过渔业资源所能负荷的数量，这些资本的投入无法收回，因此恶性竞争就会出现，导致渔民采用底拖网等严重破坏海洋生态环境的作业手段，捕捞未达到标准的幼鱼等等现象。
3、缺乏相关配套措施和政策。休渔期结束后，大量的捕捞投入不仅使当年的休渔效果消耗殆尽，甚至有可能导致渔业资源达不到休渔期开始前的水平。目前没有配套措施和政策解决这一问题，因此伏季休渔制度无法很好地发挥其效果。
4、渔业管理机构得不到财政支持来保证其正常运作和执行力。省、市、县三级渔政机构绝大多数属差额管理甚至自收自支的事业单位，人员工资和管理经费支出主要来源于所收取的渔业资源费、渔业资源损失赔偿费和罚没款。这种以费养政的模式随着渔业资源的衰退，各项费用的减少越来越无法保障渔业管理机构的正常运作，使之处于左支右绌的尴尬局面中。
三、政策建议
为了克服渔业资源的有限性，实现渔业资源的可持续利用，生物学家、经济学家及社会学家先后提出了各自的政策措施，总体而言，这些措施可归为如下三种范式：“命令与控制”式渔业管理方法、基于市场的渔业管理方法及基于社区的渔业管理方法。其中，休渔制度属于“命令与控制”式渔业管理方法，而“命令与控制”式的管理机制如上文所述，对于渔业资源这种非排他性、流动性和跨界性很强，很难界定产权的特殊资源来说，由于将渔民完全置于被动的地位且由于不能与渔民的利益目标相符，很难收到理想的资源保护效果。世界上各个渔业资源大国如美国、新西兰、冰岛等所制定的管理制度都表现出两个明显的变化趋势：一是由“命令控制型”（如休渔期和休渔区制度）向“经济激励型”（如配额捕捞制度）的制度转变；二是由“投入控制型”（如限制渔船投入）向“产出控制型”（如限额捕捞制度）转变。这种转变提高了渔民的自主选择权在渔业资源保护中的主导地位，主要通过渔民作为经济人做出的理性选择而达到在渔业资源可持续利用的前提下的经济效益最大化，从而使得渔民经济收益和渔业资源保护共同实现。因此，尽管我国目前由于种种原因如渔业从业人口众多，就业机会较少，经济发展水平和管理水平仍然较低，实行”经济激励”型管理制度仍然存在较大的困难，但是管理政策向这种方向调整将会是必然的趋势。因此，本文提出的渔业资源保护政策建议如下：采用限额捕捞制度与伏季休渔制度结合，综合使用“激励控制型”和“命令控制型”政策。这样，一是可以解决休渔期过后渔民过度捕捞，恶性竞争的问题，使伏季休渔政策的效果延长，并可以逐年累积，从而使群落、种群结构得到改善，对渔业资源起到更好的保护作用；二是捕捞能力过剩问题也可以得到一定程度的缓解，降低渔业的自由准入程度，使得渔船量稳定在一定水平；三是限额捕捞制度作为渔业资源管理中“经济激励型”政策中的基础性政策，可以为我国今后进一步实施其他“经济激励型”政策如配额捕捞制度奠定一定的基础，以便于今后更好地推进后续的政策改革。
同时，对于我国目前的伏季休渔制度，也有有待完善之处，本文提出的建议有：1、根据不同种鱼类生长繁殖期的不同，确定更有针对性的休渔期，避免出现休渔期与繁殖期不匹配的现象；2、加强对渔民关于伏季休渔政策的宣传教育以使渔民更自觉地配合实施该项政策；3、改变以费养政的管理模式和渔政机构差额管理甚至自收自支的情况，将渔业管理人员纳入政府编制，保证渔业管理机构的正常运转和渔业管理人员的收入，以确保政策的实施。
四、结语
短期来看，实行休渔制度对确保目标种群幼鱼、幼体的数量达到一定标准，提高渔获物质量有一定的效果。然而，从长期来看，伏季休渔制度并未显著改善海洋渔业资源恶化的趋势，可以认为伏季休渔制度是一项“治标不治本”的制度，因此除了完善伏季休渔制度的不足之处以外，由“命令控制型”政策向“经济激励型”政策如配额捕捞制度才是我国渔业资源管理政策未来的方向，引入市场机制的力量进行渔业资源的管理也是各渔业大国普遍的政策趋势。我国可以先采用限额捕捞制度与伏季休渔制度结合作为政策转型的起点和基础。
（作者单位：中国海洋大学）
主要参考文献：
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