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［提要］ 本文首先确定我国工业化发展进程所处的阶段。在工业化、城镇化加快发展的同时，面临着耕地的数量、质量及生态环境受到破坏等问题，并提出针对性对策建议。
关键词：工业化；城镇化；耕地保护
中图分类号：F32 文献标识码：A
原标题：刍议工业化、城镇化加快推进时期耕地保护问题
收录日期：2014年3月4日
一、我国工业化、城镇化发展现状
工业化是传统农业社会向现代工业社会转变的过程，是推进现代化工业在国民经济中占主要地位的过程，国际上衡量工业化程度，其中一项主要经济指标是城镇化比率。城镇化是指农村人口不断向城镇转移，其表现为农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力所从事的职业向城镇的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。其发展过程经历三个阶段，初期、中期及后期。我国已经经历了初期阶段（城市人口占总人口比重在30%以下）。自1996年，我国城镇化比率达到了30.48%，当年城镇人口37，304万，农村人口85，085万。自此，迈入了工业化的中期发展阶段。（表1）
从表1可见，我国自2000年开始，城镇化比率逐年提高。直至2011年，中国城镇化率首次超过50%，达到51.27%，预计到2020年，中国城镇化水平将达60%左右。这表明，中国城镇人口超过了农村人口，标志着中国城乡人口结构发生了根本改变，由几千年来以农村人口为主，发展为以城镇人口为主的分布格局。从而说明我们已经进入工业化中期，（城市人口占总人口比重在30%～70%之间），此阶段特征为工业基础已经比较雄厚，农业劳动生产率大幅提高，工业快速发展已能够为大批农业剩余劳动力提供就业机会，城镇化发展进入加速发展阶段。（图1，数据来源：国家统计数据库有关数据整理计算绘制而成）
既然，我国已处在工业化、城镇化加快发展的时期，从国外的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期。耕地是一种非常重要的自然资源、公共资源和约束性资源，数量有限且不可再生，所以保持一定数量的耕地是人类赖以生存的基本条件。因此，我国政府向来重视耕地保护，2011年8月23日，胡锦涛同志就加强国土资源管理提出了“三个最严格”和“四个切实”的要求，温家宝也分别于2011年7月20日和9月2日提出“坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度”。但当前我国耕地保护的现状并不乐观，随着城镇化及工业化进程的进一步加快，不仅耕地数量不断下降，耕地质量、耕地环境也没有得到明显改善，耕地流失现象未能得到遏制，使得耕地保护与城镇化、工业化矛盾日益突出。
二、工业化、城镇化加快推进时期耕地保护存在的问题
（一）城镇化加快进程中，耕地数量持续减少。中国是农业大国，自改革开放以来，耕地面积逐年减少。尤其在工业化、城镇化加快推进的过程中，随着城镇化比率的上升，我国有限的耕地资源被不断占用，耕地面积逐年下降。2002～2010年10年间耕地总量由2001年的19.14亿亩减少到2010年的18.26亿亩。其中，耕地大面积减少的主要原因有：第一，违法、违规建设占用大量耕地。随着工业化和城镇化进程的不断加快，大量的建设征用土地已经成为我国土地面积减少的重要因素。另外，在城镇建设中，土地利用一般是粗放型的，受近年产业经济快速发展的影响，“产业园”、“产业区”集中出现，各地普遍在城镇外围搞新区、产业园区，有些地区经济实力不足，使得很多项目搁置，导致大量耕地占而不用。而且部分项目是地方政府鼓励支持，开发的成本相对比较低，地价相对比较低廉，因而在建设过程中铺张浪费，出现耕地被浪费的现象；第二，由于工业化和城镇化的推进，城镇需要大量劳动力补充。首先，农业生产带来的收入具有不确定性；其次，我国农业现代化程度低，基本还是靠天吃饭。虽然中央近年出台了取消农业税、各项补贴等惠农政策，希望调动广大农民的生产积极性。但由于市场因素的影响，惠农政策没有得到最佳的体现。大量农村劳动力转移，使得农业用地闲置浪费。
（二）耕地总体质量偏低。2009年12月24日国土资源部发布的中国历史上第一份《中国耕地质量等级调查与评定》显示，我国耕地根据自然条件、耕作制度、基础设施、农业生产技术及投入等因素综合调查与评定，把我国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低。
近些年来，我国的耕地质量普遍下降，其原因包括自然因素，如水土流失使土壤养分流失，土地沙化降低了土地的肥力；人为因素则包括耕种方式不当，耕地占补不平衡（占优补劣，耕地质量总体下降），工业化和城镇化发展占用。其中，工业化和城镇化的飞速发展是导致耕地质量下降的重要因素。第一，工业和城镇发展的过程中，各项基础设施建设往往会占用大量的优质耕地，比如城郊的良田、菜地，土壤肥力高，熟化程度相对较高。但是，为了寻求占补平衡，补充的耕地往往分布在耕地条件较差地区的荒地，或者是废弃的宅基地，在质量上很难和占用地相比；第二，由于农村中大部分青壮年进城务工，留在农村的通常是老年人、妇女和儿童，劳动力明显不足，缺乏对耕地保护和管理耕地的能力，从而导致土地肥力下降，土层变薄，蓄水保肥能力降低。这些原因都致使耕地总体质量下降。
（三）耕地环境恶化。近年来，工业化和城镇化发展加快，为广大农民带来实惠的同时，也带来了不容回避的耕地污染、生态环境污染问题。中国耕地质量调查报告显示，污染土壤已经占耕地的1/5，即全国有20%的耕地受工业“三废”和农业污染。“三废”是指废水、废气、废渣。如果农民利用工厂污水灌溉农田，会造成土壤的污染，土壤本身的养分受到破坏，降低产量，更甚者危害农作物的生长。工厂排放的废水中若含有大量重金属元素，不但危害牲畜的健康，更有可能损害农民自身的身体健康。废气最主要的是二氧化硫，随着工厂的排放，进入土壤，使土壤酸化。同样，危害农作物及人畜的健康。还有废渣，常常会释放出有毒物质，污染土壤。
除了“三废”污染，农业污染也不容忽视，如化肥、农药、家畜粪便通过降水或者排水灌溉时产生地表径流，土壤渗进水体，造成水污染和土壤污染。根据边际报酬递减规律，过度使用化肥会降低土地退化，反而降低产出。
三、工业化、城镇化加快推进时期耕地保护的对策
（一）控制城镇外延增长，促进土地集约利用。我国仍处于工业化和城镇化的中期发展阶段，今后仍需要占用大量的土地，所以我们应对土地进行节约利用。第一，严格实施耕地保护政策，耕地保护意义重大，农业是一个国家的基础，耕地是农业最基本的生活资料和衣食之源，而且为农民的生存承担着社会保障功能，同时也是关系国计民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国第一个写进法律的基本国策。因此，要对农民加强耕地保护的教育，大力提高农户的耕地保护意识，实现耕地的可持续利用；第二，要科学合理地利用和规划土地的使用。在农业用地转化为非农用地时，杜绝浪费土地和侵吞侵占的行为。通过舆论监督政府机构和政府官员，保证其能够客观、公正地对待耕地保护问题，保证公共权力的正确行使，杜绝可能滋生的腐败现象；第三，通过相应的法律法规限制城市的无序扩张。首先，近一步明确和完善新《土地管理法》，完善土地监管等方面的法律法规。使土地再开发利用的过程中有法可依，有法可循，减少一切不合理现象。
（二）改善生态环境，提高耕地产出潜能。我国是一个发展中国家，耕地保护为生态环境的建设与我国经济社会的可持续发展起到了举足轻重的作用。我们强调的耕地保护不仅仅是保持现有耕地面积的稳定，更重要的是在现有的数量下，提高耕地的质量。追求没有质量的数量，是没有任何意义的。首先，工业化和城镇化进程的加快和耕地的使用永远存在着矛盾，保护耕地势必就容易阻碍城镇化的进程，同样加快了城镇化的进程势必导致耕地的减少。因此，我们要寻求一种全新的耕地保护模式，从而有效地解决二者之间的矛盾。“占补平衡”和“先补后占”就是耕地保护的核心内容，耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少、垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。而先补后占是指在建设项目占用耕地之前，建设单位先履行补充耕地的义务。补充耕地任务完成后，建设单位方可占用耕地。所以，全面实行“先补后占”，对土地整理复垦开发工作有着深刻影响。笔者认为，实施耕地占补平衡与推进土地整理复垦开发工作是“两位一体”的事情，是应对耕地资源紧缺、人增地减长期趋势不可逆转形势所拟订的政策组合中不可缺少的两个重要环节；其次，尽可能控制工业“三废”带来的影响，推广新的技术，对废物进行合理有效的回收处理，争取变害为利。控制污染物的排放数量，使其符合国家规定的排放标准。还要合理使用农药和化肥，尽可能少的使用，确保土地的养分。对已经被严重污染的土壤要采取妥善的处理方式，尽可能使损失降到最小。
（三）探索和实施我国特有的工业化、城镇化发展模式。探索和实施我国特有的城镇化的可持续发展，稳步发展模式，必须严格执行和落实土地政策。首先，重视尝试利用有利于耕地保护的市场机制变革，尽快建立适合我国国情的土地市场交易，市场是资源配置的有效途径，通过市场机制，促进土地开发和利用。土地资源是有限的，随着工业化、城镇化对土地的需求增加，土地价格必然上升，地价较高，自然会阻碍非农土地增加的速度和规模，在某种程度有利于对耕地的有效使用，减少土地浪费和重复建设，最终实现市场优化配置土地资源；其次，我国地域辽阔，地域之间差异较大，东部沿海地区土地资源稀缺，但土地利用相对比较合理。中西部地区经济发展水平低，土地资源相对比较丰富，但土地的利用开发相对无序。所以，不同区域采取不同的土地利用政策是十分必要的。显然，政府不应该用统一的标准来衡量不同地区的耕地保护状况，而应该采取互补的方式，用不同的政策在全国范围内完善耕地保护；最后，建设“绿色GDP”制度，实现工业化、城镇化和耕地之间的可持续发展。绿色GDP这个指标，是在GDP的基础上扣除对资源、环境的破坏性影响后的余额，实质上代表了国民经济增长的净正效应。经济“净”增长的概念，能更好地体现国民经济的可持续发展。若能将此指标作为一项硬性指标加以实施，可以促使政府重视资源环境建设，有利于耕地资源的保护，减少土地违法现象。应该说，绿色GDP体现了经济与自然的可持续发展程度。
（作者单位：中国建设银行股份有限公司河南省分行）
主要参考文献：
［1］吴天君.耕地保护新论［M］.人民出版社，2009.5.
［2］王双正.“三化同步”大视野下我国的耕地保护［J］.经济理论与经济管理，2012.2.
［3］张新，杨扬.耕地保护中存在的问题与对策［J］.管理科学. |
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