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提要 美国是高度发达的资本主义国家，其税收制度与其经济制度、政治制度是高度吻合的，它的税收征管水平在世界上也处于领先地位，在较长的发展过程中形成了很有特色的征管制度。美国在法制化、现代化、社会化、税务稽查专业化、部门协助化、机构设置科学化方面，以及它的庞大、高效的税收电子化，确实很值得我们认真的研究，合理的吸收和借鉴，这对于改革和完善我国目前的税收征管制度是大有裨益的。
一、美国税收征收管理制度
美国经济是高度发达的市场经济，其税收制度与其经济制度、政治制度是高度吻合的，其税收征管水平在世界上处于领先地位，具体体现在法制化、现代化、社会化、税务稽查专业化、部门协助化、机构设置科学化。并在此基础上，利用其先进的科学技术，形成十分严密的税收监控机制、快速反应的传导行动机制、强力有效的审计及税务司法仲裁保障机制。
（一）美国税收征管的法制化。美国是一个崇尚法制、法制比较健全的国家，法治精神深入人心，也渗透到社会的每一个角落。税收征管是美国人社会生活的一个重要方面，当然也不例外。美国税法及其法规对税收征管中征纳双方的权利和义务、具体征管程序、申报、征收、代扣代缴、税务代理、违法处理、复议、起诉仲裁、免税等都作了具体明确的规定（含以案例法的形式），真正做到了有法可以。征税方（税务机关）、纳税人和中介机构法律地位平等，其应享有的权利和应尽的义务是对等的，任何一方做出违犯法律的行为都要受到严厉的制裁，上至总统下至平民百姓，概莫能外。如1973年美国前副副总统阿格纽因偷漏个人所得税，结果不仅丢掉了副总统职位，而且还以偷税罪被判刑3年。
（二）美国税收征管的现代化。在美国，大量的现代科学技术手段（如计算机）已广泛应用到政府公共管理活动中，计算机技术在60年代已普遍应用到税收征管中，目前已形成全国性的数据处理中心2个、按地区设置的征税服务中心10个以及遍布在全国各地的基层税务所组成的计算机征管网络。美国的计算机征管网络已贯穿于从纳税申报到税款征收、税源监控、税收违法处罚等税收征管的全过程，并已和光电技术、自动化技术结合起来，如使用光电扫描仪来加快税收征管信息的录入速度。大量先进科技手段的普遍应用于税收征管领域，不仅大大提高了税收征管的效率，提高了税收征管的质量和效益，节约了大量的税收成本和社会成本，使税务部门对税源监控的能力大大增强，而且通过计算机自动化技术实现了“人机对话”，极大地方便了纳税人，创造了良好的社会效益。
（三）美国纳税服务的社会化。在美国，社会中介机构如会计师事务所、独立执业会计师、律师事务所等比较多，社会中介服务业异常发达。由于美国税法种类繁多，且条文多而细，一般纳税人很难弄明白，故大部分纳税人均委托会计师事务所等中介机构代理纳税事宜。如美国安达信公司主要从事税务代理业务，业务范围遍及美国各地，并已拓展到海外。美国社会中介机构有着良好的职业道德，严格遵照法律办理业务，恪守为客户保密原则，且收费合理，因此，美国的税务代理比较普遍。
（四）强有力的税务审计（稽查）。美国的税收征管实施专业化稽查，采用先进的选案程序和选案软件进行案件的筛选，然后配以财务审计专家进行对部分不合理的地方进行修正，然后制定严格的审计（稽查）方案实施审计。由于现代化技术手段的普遍应用和纳税人自行申报纳税，因此税务机关的主要力量放在了税务审计上，其人员占到了全体人员的50％以上（含直接从事审计人员和复议、仲裁司法等人员）。税务审计人员都经过严格优质的专业化培训，审计过程也是高度的专业化协作分工，税务审计后的处理、司法也是专业化进行的。由于从选案到处理、司法，整个审计过程都体现了高度的专业化，从而在最大程度上保证了税务审计的质量和公正性。美国税法中对审计出来的偷逃税处罚非常重，故一般纳税人不敢铤而走险，更不敢抗税。由于税务机关开展的税务审计的专业化、高质量和公正性，使其具有极大的震慑力，有效遏制了偷逃税。
（五）美国税收征管的“部门协作化”。美国税法对此作了比较具体明确的规定，有关部门必须与税务部门采取一致行动以确保税收征管更加有力有效，如税法规定：任何负有纳税义务的公民离开关境前必须缴清税款，否则，海关不许离境；再如，银行出具的利息清单在通知纳税人的同时，必须通报税务机关。美国市场交易较少采用现金，因此税务机关较容易掌控税源，据统计，美国个人收入的90％以上都能被税务机关掌握，因此在美国偷逃税比较困难，即使侥幸成功，被税务审计出来的概率也非常大，因此有句话“在美国死亡和纳税同样是不可避免的”非常形象地说明了美国协税护税的广泛性及部门协作的高效性及对偷税的处罚的震慑作用，所有这些都得益于各部门通力协作。
（六）美国税收征管机构设置的科学化及税务人员的高素质。美国联邦税务系统由三级构成，第一级是设在首都华盛顿的税务总局，第二级是按经济区域在全国设立七个大区税务局，第三级是在大区税务局下设63个税务分局，共辖900多个基层分局；并在全国设立10个征税服务中心（数据处理中心）和2个总部税务信息处理中心，该中心每年处理申报表2亿多份，处理相关税源信息13亿多份。从税务人员看，美国非常重视税务人员的整体素质水平，并按职责及业务性质的不同划分为不同的等级类别。对税务人员的录用，除了有严格的学历的要求外，还普遍采用考试录用，遵循公开、平等、择优的基本原则。
二、对我国税收征管改革的启示
（一）进一步完善我国的税收法律法律制度。完善的税收法律制度是实现税收征管法制化的重要前提。目前，我国税法制度还存在很多不完善的地方：一是单行税法多为暂行条例或行政法规，还没有成为人大通过的正式法律，使税收法律的效力受到很大影响；二是一些单行税法交叉重叠，互不配套，且修补频繁，稳定性差；三是税制不统一，内外两套税制运行的问题仍十分突出，不利于内外纳税人之间的公平竞争。四是单行税法与宪法等其它法律的衔接性较差，如宪法只笼统规定了公民有纳税义务，但对税收法律原则等重大问题没有表述，造成法律间的相互脱节。
我们应借鉴美国的经验，尽快完善我国的税收法律体系：一是研究制定《税收基本法》，把纳税人的权利义务、税收的立法原则等以基本法的形式固定下来；二是在完善现有税法的基础上，将各单行税收法规上升为法律；三是做好与工商、财政、银行、公检法等相关部门的立法衔接问题，从立法的角度加强相关部门的协调合作。
（二）充分挖掘现有资源，加快税收信息化建设进程，不断提高税务系统计算机应用水平。在美国，大量现代化的技术手段（如计算机技术、网络技术）在税收征管中均得到了广泛使用，而且和光电技术、自动化技术结合使用，大大提高了税收征管的质量和效率。现代化是税收征管的必由之路，也是实现税收征管法制化的重要保障之一，必须优先发展税收信息化建设。我国目前在硬件配置方面已有了很大进步，但很多地方计算机应用水平不高，硬件资源没有加以充分利用，有的地方仅限于开票打字，还有的地方计算机完全成了摆设，没有充分发挥其应有的作用，造成有限资源的极大浪费。从美国计算机应用看，每一部门对计算机在实际操作中的应用并不是工作重点，在实现办公自动化的基础上，把网络的建设和发展作为其重点。计算机网络不仅涵盖了各级税务部门、纳税人，而且还涵盖了政府公共部门如工商、海关、财政、金融等，实现了社会信息资源的共享。在软件的开发上，可借鉴美国做法，由国家税务总局统一负责开发全国公用的税收征管软件，并负责培训、推广应用到基层单位。税收征管现代化可以把大量税务人员从繁重的日常管理中解放出来，以充实稽查力量，加大稽查力度。
（三）优化税务机构设置，实行扁平化管理。从美国看，其税务管理机构少、层次少、人员少，但征管质量和效率非常高。我国目前税务机构设置上普遍存在机构多、人员多、层次多的问题，但从未来税收发展的趋势看，机构少、层次少、人员少即税收管理的扁平化将是大势所趋，是无法也是不容回避的问题。现阶段，在税收征管水平较高、计算机技术普遍应用的地方，可以有步骤地取消农村分局，税收业务集中到县级局，实施扁平化管理；条件成熟后再取消市（地）级税务机构，直接实现总局——省局——县局三级管理；在国家总局可考虑设置一个全国数据处理中心，在省局可考虑设置全省数据处理中心，在县级局可考虑设置征税服务中心，实现税收信息的共享，充分开发和利用税收信息来提高税收征管的质量和效益。
（四）转变稽查机构设置模式，强化稽查管理，提高稽查人员素质，充分发挥稽查作用。在美国，各级税务部门都比较重视税务审计（稽查）工作，都配备了很强的稽查力量，税务稽查的正效应非常大。从我国目前的实际看，社会纳税意识不强，偷逃骗抗税案件时有发生，可考虑设置税务警察，专司打击偷逃骗抗税等违法犯罪行为，形成稽查局的震慑和威慑效应，净化税收的社会环境。同时加大对现有税务稽查人员的培训力度，使之真正成为一支政治过硬、作风优良，业务熟练、能打硬仗、善打胜仗的“铁军”。
（五）转变税务服务观念，进一步提高纳税服务水平和效率。根据对国际上的税收征管主流发展趋势的把握，结合对我国目前税收征管实际的判断，我国的税收征管毫无疑问地应该朝着管理服务型方向发展，相对于监督打击型，管理服务型是一个层次更高、水平更高、质量更好、效益更好、成本更低的税收征管全新理念，是原征管理念的180度大转折。观念的转变是先导，要切实提高纳税服务水平还需强有力的措施作保证：一是在税务系统内成立相应的纳税服务机构（部门），配以精兵强将，专司纳税服务管理工作。二是理顺纳税服务与其它机构（部门）的关系，保证纳税服务工作通畅运行。三是明确纳税服务范围，不可盲目扩大纳税范围，以影响正常的税收执法和国家税收政策的落实。四加大宣传力度，使纳税服务理念渗透到税务系统及社会的每一个角落。
（六）加快发展税务代理，大力推进税收社会化进程。税收征管社会化是经济发展到一定阶段的产物，是和发达的市场经济相适应的，它满足了当事各方的需要，也提高了税收征管的效率和质量。税务代理是实现税收征管社会化的必经之路，但鉴于我国目前税务代理尚处于起步阶段，切不可一哄而起。首先，要制定、完善相关法律法规；其次，大力培育发展并着力提高税务代理的规模和执业质量；再次，强化税务稽查，严肃公正执法，在一定程度促使纳税人寻求税务代理；最后加大对税务代理的宣传，提高社会的认可度。
（七）切实重视税务宣传和教育，不断提高全社会纳税意识。我国公民的纳税意识不强一个非常重要的原因就是税务宣传和教育工作做得不够，以往的税收宣传往往是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏系统性、联贯性、针对性、科学性，且没有抓住问题的根本和关键。应借鉴美国的做法，税务宣传和教育应从娃娃抓起，甚至从幼儿园阶段用通俗易懂的税收教材施以教育。试想，如果从小就灌输了依法纳税等税收知识，长大后他能不成为依法纳税的公民吗？(□文/汪中代)
参考文献：
[1]《美国税制改革前沿》,经济科学出版社,迈克尔.J.博金斯
[2]《外国税制概览》,中国税务出版社 国家税务总局科研所
[3]《国际税制考察与借鉴》,经济科学出版社,财政部税制税则司
[4]《江西财经大学学报》2000年第2期 |
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