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［提要］ 建立公共财政体制是市场经济发展的内在要求，是建立和谐社会的物质基础。公共财政的公共性要求资源的配置不仅仅考虑经济增长，更要以促进协调发展、实现公共服务均等化为目标。从我国经济体制、财政管理体制为基点，才能正确认识公共财政的本质及做出正确的调整和优化。
关键词：分税制；公共财政；结构优化
本文系河南省政府决策研究招标课题（2013B086）科研成果
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2014年5月4日
一、相关研究综述
财政分配以政府为主体，是政府履行其职能的重要经济基础。中文的“财政”和“公共财政”都只能是与英语的“Public Finance”相对，Public这个词就很清晰地限定了财政的公共性内涵（刘尚希，2010）。应该说公共财政职能是随着市场经济不断变化而不断调整。西方财政大致经历以下三个阶段：第一，自由竞争时期。自由资本主义盛行时代，财政支出仅限定于国防、司法正义、某些公共设施等特定的范围之内，1930年之前，美国联邦政府支出占GNP的比重保持在3%的水平（于长革，2006）；第二，凯恩斯主义盛行时期。强调政府干预经济，主张政府通过财政政策增加投资需求。公共财政职能在这一阶段逐渐形成即有效资源配置、公平收入分配和稳定经济增长；第三，新古典综合派的“混合经济”思想居于主流地位，财政支出结构发生了变化，转移支付、社会保障、医疗等福利性支出比重不断上升，公共支出的效率、公共产品的私人供给受到重视。也就是说，政府财政的公共性，只有发达到一定阶段，才能成为公共财政。
具体到我们来看，在计划经济时代，财政充当了一个无所不能的角色，生产要素，包括劳动力本身都成为“公”的，财政的公共性是显现不出来的，更多表现在为 “国家财政”或“综合财政”（王冬梅，2000）。1992年党中央正式提出建立社会主义市场经济体制之后，中国财政改革的目标已经明确提出了“公共财政”。1998年，“公共财政”这个概念正式纳入政府的决策之中，明确提出了建立公共财政体系。从此，“公共财政”便成为政府财政改革的方向和目标。
财政支出结构的变化和优化是财政模式转化和变化的结果，也是建立公共财政的内在需要。公共财政不应该把单纯地追求经济利益作为目标，而是应该尽可能地体现出公共性，为社会提供公共服务，减少生产性、盈利性的支出。这方面的主要观点与研究有：项怀诚 （2000）认为，现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是：财政资金逐步退出应由市场配置资源的竞争领域，同时适当增加对政权建设、科教文卫和社保、基础设施建设等公共项目的支出。金人庆（2007）认为，财政支出重点应该向社会事业倾斜，加大对社会发展薄弱环节的保障力度。
二、影响财政支出结构优化的因素分析
（一）经济发展水平。财政与经济发展水平密切相关。首先，经济发展水平决定财政收入规模；其次，财政支出的规模和结构也受到经济发展水平的影响。马斯格雷夫将经济发展划分为初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的经济发展阶段，公共支出结构各异。在经济发展的初级阶段，基础设施和基础产业发展等方面的公共支出在总支出中所占的比重较高。如上世纪八十年以前，我国经济建设支出占财政支出的比重都高于55%。1994年分税制之后，这个比例逐步下降到40%以下。近年来，受国内外宏观环境的影响，我国实施了积极财政政策，大量财政资金用于公共投资支出，使经济建设支出比重仍接近40%左右。在经济发展的中期，市场经济的失灵，政府加大对经济的干预，用于弥补市场经济缺陷方面的公共支出大幅度增加，如公共产品支出、正外部效应补贴支出、社会保障支出和宏观经济调控支出，等等。在经济成熟阶段，物质消费支出在人均收入的比重下降，对教育、卫生、安全、社会保障等方面需求会提高。我国目前正处于经济发展的中期阶段向成熟阶段过渡之中。
（二）政府的经济发展政策。财政是以政府为主体的收支分配活动，集中体现着政府的经济职能，反映着一国政府的经济方针和经济政策。政府的发展方向、发展重点、政府鼓励什么，都反映在政府预算支出中。中共十四大提出社会主义市场经济的体制目标，十四届三中全会确立了具体框架。1998年正式提出建立公共财政，政府职能发生了重大变化，由基本经济建设向公共服务政府型转变，政府职能转变及重新定位对优化财政支出结构提出了重大的改革要求。长期以来的经济建设费支出占政府支出的比重由1994年的41.3%下降到2005年的27.5%，这一结果反映了改革趋势。由于东南亚金融危机的爆发，给我国商品出口带来了很大的负面影响，于是1998年下半年开始实施积极的财政政策，以扩大内需为目标公共投资保持经济的稳增长定，但是财政支出的改革只是强化支出的规范性，而没有对科目的支出进行实质的调整，财政职能向公众服务的转变被停留在概念的层面。
2003年“非典”疫情暴发使得政府对建立公共服务机制，应对突发事件有了实质的措施，建立公共服务型政府，建立社会保障、提高医疗水平，构建社会稳定防线，就要求政府加大对公共服务的投入。调整财政支出结构，将更多财政资金投入到民生领域，已经是刻不容缓。在此背景下，自2006年开始财政支出结构有了数字上的变化，社会文教费支出占到当年全部财政的20%，成为全部财政支出中投入最大的一项。2008年金融危机的爆发，中国经济受到了冲击，在此背景下，保稳定，促发展成为这段时期的重点，四亿元投资有力地促进了经济的发展，但也带来了公共服务支出投入不足。总的来讲，政府的经济政策、方针、发展方向势必影响着支出的规模和结构，财政支出的规模和结构恰恰反映着政策的经济政策，体现着政府的经济职能。
（三）财政管理体制。财政体制是处理政府间财政关系的基本制度，包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放30多年来，我国财政体制改革大致经历了改革初期的包干体制以及明确社会主义市场经济体制目标后的分税制财政体制两个阶段。自1994年分税制实施以来，中央财政占全财政收入的比重不断提高，宏观经济调控能力不断增加。但是，随着我国经济结构转型，分税制的弊端也越来越明显。一是地方政府的支出责任与财政收入来源不匹配，地方政府承着当地经济发展及地方公共服务的需要。由于财力有限，缺乏稳定的收入来源，土地财政及其他债务收入带来了较大的地方债务风险，地方民生财政支出缺位较多。虽然中央政府通过转移支付缓解了这种压力，但缺乏科学、合理地分配机制，转移支付的规模往往取决于中央政府和地方政府的博弈能力；二是地方税种的不完善，缺乏稳定税源，限制了地方财政支出的优化。
三、优化我国财政支出路径选择
（一）完税分税制，建立财权与事权相统一的现代财政制度。完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率是现代财政制度的基本特征。在未来的财政体制改革过程中，事权与财权的匹配是建立现代财政制度的核心。分税制度是解决地方政府和中央政府优化财政支出结构的基础。我国财政管理分为中央财政和地方财政，目前我国的分税制要解决两方面的问题：第一，中央政府和地方政府（省一级）的分税机制，目前我国的分税制只停留在这一层面上；第二，地方政府之间的分税问题，这是我国现行分税制的缺陷，自1994年以来，尚未解决，未来地方政府之间的分税制度至少是三级，即省、市、县。由于各级地方政府的责任不同，相应的支出范围不同，相应的财权也不同。合理界定政府边界，划分事权及财权，是完善分税制度的前提和基础。
（二）加大民生投入的支出，建立服务型政府。目前我国经济发展阶段正处于经济发展的中期阶段向成熟阶段过渡之中，社会民间资本的投入还未形成规模，公共财政的投资将会维持在一定水平上。从我国财政支出发展轨迹可以看出，经济发展初期是“重建设，轻民生”，虽然近些年政府加大了民生支持力度，但总的来说投资拉动的经济格局并未改变。这就需要在未来优化财政支出结构中，压缩的公共服务支出和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的一定比例用于民生领域，加大转移支付的力度，缩小区域发展的差距，体现出公平。同时，强化对卫生、医疗、社会保障、教育、科学技术、住房等领域的投入。
（三）加强预算管理，提高财政支出效率。加快预算法修订，强化预算的完整性，将所有政府收支（包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算、各种债务收支预算、转移支付预算等）均纳入预算管理范围，全面反映政府收支总体情况。细化预算编制管理，建立跨年度预算平衡机制，增强财政政策的前瞻性和财政预算的可持续性。建立全面、标准统一的预算编制口径，清晰概念解释。改进预算编制方法，细化各类预算至款级、项级科目。加强预算监督，落实行政问责制度，强化纠错机制，严格责任追究。确保公众及新闻媒体、人大及纪检监察部门在一定范围内拥有独立的财政预算监督权。进一步加强预算信息系统工程建设，建立政府预算公告制度，加强舆论媒体的监督作用，提高政府预算透明度。
（作者单位：河南工程学院）
主要参考文献：
［1］于长革.经济发展中影响公共支出结构的因素分析.经济经纬，2006.1.
［2］吕炜.现代公共财政的定位：一种分析框架.经济学家，2006.5.
［3］王石河.公共财政视野下的财政支出结构变迁.财经论丛，2007.7.
［4］刘尚希.公共财政：公共化改革的一种转轨理论假说.财贸经济，2010.8.
［5］朱稳根.我国财政支出结构的演进与优化对策.经济纵横，2013.3. |
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