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［提要］ 政府采购被称为“阳光下的交易”，然而其天价采购暴露出了其中的寻租问题值得关注。本文据此阐述政府采购及其寻租相关概念，分析政府采购中寻租问题产生的制度缺陷、委托代理关系和采购过程中存在的原因，并据此探讨相应对策。
关键词：政府采购；寻租
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2014年4月21日
在我国铁路系统招标过程中，动车组洗手间的一个纸巾盒1，125元、坐便器16万元，其中爆出的天价采购问题着实令人震惊。除了中央政府采购问题，各级地方政府的采购事件屡见不鲜：抚顺市财政局采购七部iPad4当作U盘，苏州交警部门采购iPhone4用作监控设备，黑龙江公安厅采购价值超过4万元的笔记本电脑，这种“只买贵的不选对的”天价采购，引发了人们对政府采购中寻租问题的思索。这个问题由何而来、因何产生、如何应对，成为当下值得关注与研究的问题。
一、政府采购中的寻租行为
政府采购，简而言之就是政府及其相关机构为了体现政府职能、追逐公共利益，通过对公共资金的使用而获得产品和服务的过程。政府采购被称为“阳光下的交易”，理论上其具有天然的“防腐性”，相关官员则生活在“金鱼缸”之中，作为纳税人的公民无不关注与审视政府的采购行为。然而，在我国政府采购实际中，寻租行为屡见不鲜，其基本形式是政治权利与经济资源之间的交换，并以政府权力对市场交易活动的介入为赖以存在的前提。一方面政府官员为了获得潜在垄断者的支出不断努力产生“政治创租”所需费用；另一方面寻租结果所造成的垄断和资源配置的扭曲也是社会福利的净损失，都会导致一定程度的资源浪费和效率降低。政府采购中的寻租行为是直观可见的，其过程实际上是一种“权－钱”交易过程，是一种社会交易成本极高的“负和博弈”，由其引发了社会资源浪费、经济效率下降、有损政府信誉等一系列问题。依据政府采购中的寻租行为表现，需要追根溯源、认真分析产生此类现象的原因。
二、政府采购中寻租行为产生的原因
（一）制度缺陷。首先，市场机制的不完善是导致政府采购出现寻租行为的诱因之一。从我国国情来看，市场经济体制建立时间不长，竞争机制运转的不完备为寻租行为提供了天然的外部条件；政府对经济的干预作用也为寻租行为的产生提供了可能。在这样的大背景下，各经济利益主体不断追求自身利益的最大化，必然导致寻租行为的发生。除此之外，由于政府采购制度在我国建立时间较短，相关法律法规的数量虽然很多，但条文冗杂、内容重叠，体系不够完整，制度建设仍不健全，整体的监管不力就会导致在实际管理中暴露许多问题。如财政性资金建设工程的政府采购管理尚未开展，政府采购监督管理存在盲区；又如地方政府采购专家评委库容量有限、使用不科学等。与此同时，政府对采购制度的宣传力度不足、供应商缺乏相关法律知识也加大了寻租行为的动机。整体政府采购制度仍没有适应市场化的步伐。
（二）委托代理关系。政府采购是公共支出领域的一部分，其资金来源主要为财政收入，主要形式包括税收、公债收入和政府引致的通货膨胀、捐赠、规费等。由此可知，政府采购活动中存在着“纳税人-政府-财政部门-专门政府采购机构-采购官员”这样的复杂的委托代理关系。纳税人提供了资金，却无法决定资金如何使用，资金使用的决策权握在了政府手中，这种“花别人的钱为别人办事”的做法难免造成资金的浪费和效率的下降，由此政府对资金的利用缺乏合理意识和责任感。除了政府与纳税人之间的关系以外，为了完成采购任务，政府在采购中是通过采购机构与供应商协商的，采购机构中的官员对利益的追求驱使着他们通过设租实现利润，与此同时，供应商作为理性经济人必然追求利润的最大化，通过寻租达到自身利益的实现，由此使得政府采购的公平性无法得以实现。
（三）采购过程中产生的问题
1、采购分散。由于各个部门的采购内容和项目较为繁杂，具体采购过程和资金的分配常常交由各个地方政府自行完成，政府采购信息网中虽然公布了各式各样的采购内容，但是没有成立专门的中央采购部门进行集中采购，无法达到规模经济。现如今，政府采购网被戏称为“淘宝集市”。地方政府自行设定采购标准、自行进行采购过程必然给贪腐带来了很大的空间，也容易造成盲目采购、重复采购等一系列问题，权钱交易屡见不鲜。分散采购也会导致采购结果无法系统全面的审查和核实，导致资金的不合理利用。
2、信息不对称。信息不对称问题主要产生在委托人和代理人之间。前面所述的“纳税人-政府-财政部门-专门政府采购机构-采购官员”委托代理关系中，采购官员是政府采购的代理人，政府采购的具体方案多由政府采购官员提出并执行，因此掌握的信息自然多于委托人。在这种信息不对称情况下，代理人必然具有潜在的优势，采购的范围、采购的方式和标准由代理人最终决定，委托人受到代理人的牵制，无法及时有效的获取相关信息，不知自己的资金究竟流向何处，只能付出高额成本实现委托代理关系，结果导致偏离委托人的委托目标。
3、监督制约问题。在我国的政府采购法以及相关法律法规中，关于政府采购监督检查做了相应的规定，条文框架不胜枚举。但是，由于各地各部门实际采购内容和方式不同，产生的问题既有共性也有个性，粗糙的监督检查条文规定难以付诸于实际，监督不力成为导致政府采购中出现寻租问题的一大原因。除了法规政策方面，整个政府采购缺乏从头至尾、贯穿始终的监管流程，没有实时的检查监督效应和督促行为，在缺乏监管的采购过程中难免造成寻租问题。采购内容中对各项指标缺乏具体细化的考核，没有对采购项目和采购所需金额进行严格的审查，由此导致将ipad上报为u盘、采购百万豪车等现象的发生，处处体现了监督制约漏洞。
三、政府采购中寻租行为对策探讨
在我国当今的市场经济背景下，追求利润最大化是每个理性人的目标，政府采购中的寻租行为不会自行消亡，因此便需要多方面努力来强化制约和有效管理。针对以上问题，应从大背景下进行制度约束，同时针对采购涉及的多方主体改善委托代理关系，并严格采购过程的管理，促使政府采购真正在“阳光下”进行交易，用尽可能少的资金得到尽可能多的收获和效益。
（一）政府采购电子化。作为一种新兴的富含高科技的政府采购手段，政府采购电子化能够相对有效的制约由于政府采购制度的不完备导致的寻租行为。政府采购的电子化促使其提供公开的信息、保证信息流动更新，为委托人提供更为广阔的获取信息的渠道。具体的采购需求和招标信息、投标与中标结果，以及其他相关法律法规、机构介绍等信息都要在政府采购网站上详细发布，也为供应商提供了良好的竞争平台，优化了供应商的竞争环境。与此同时，由于政府采购电子化减少了以往的人工操作，采购流程更加系统，从过程上规范了政府采购行为。网络监管也使政府采购得到全方位的监督，适应了网络时代的潮流，便利了公众参与监督，促进政府采购的公平性和公开性。
（二）提高行政人员素质。领导干部在行政队伍中发挥着指挥和组织的重要作用，管理层次较高、管理幅度较大，在重大问题的决策上占有举足轻重的地位。因此，强化干部教育培训，加大对领导干部思想、能力的培养与提高能够有效地促进决策的科学性和合理性，从总体上明确政府采购的目的、规范政府采购流程，一定程度上减少寻租行为的发生和官员贪腐问题。
在我国的政府采购过程中，常有采购人员对工程项目的技术问题和经济指标掌握不准，对合同的履行、验收、监管不到位等方面经验能力的匮乏等多方面缺陷。因此，要加强对采购人员的专业培训，提升采购专业知识，要提高行政人员的业务水平和职业道德，提升其工作责任心、敬业精神和使命感，减少部门之间的相互推诿、责任推脱。在引进人才并对行政人员进行考核时应提高要求，规范从业资格和考核标准，规范严明、赏罚分明，促进行政人员总体素质的提升。
（三）规范采购程序。政府采购程序应实行采管分离政策，即政府采购与监管机构分离，将财政部门从具体的采购活动中超脱出来。采购部门与监管部门各负其责，政府采购管理者、操作者、使用者相互分离，从而完善政府采购监管体系和采购程序。与此同时，细化每个政府采购执行环节，从信息发布、委托协议签订、采购文件评审、采购方式选择、招标项目评审等每个程序进行详细的规范，不随意减少环节，不自设环节和流程，保证采购程序的合理性。
（四）加大监督制约力度。一方面严格预算是加大制约力度的有力手段之一，在政府采购项目制定中做到采购内容和预算金额的对应，预算合理并加强对预算的检查与核对；另一方面要加强对政府的采购监督，规范政府采购行为，提高资金运作效率。监督过程中，合理性监督与合法性监督要一并重视起来，通过双向监督规范公共财政的运行机制。因此，应成立专门的由上至下的监督部门，结合各个层次的采购实际进行监管跟踪，同时独立于各个利益主体，做到监督制约的公平合理性。运用司法、审计、监察等权力机关的强制力和震慑力进行充分监督，约束政府行为。与此同时，设立配套的社会监督机制，重视大众媒介的运用和公众舆论的影响和作用，公开曝光违法行为，给寻租行为以警醒。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
主要参考文献：
［1］黄恒学.公共经济学［M］.北京：北京大学出版社，2009.
［2］陈青.政府采购中的寻租行为及其治理［J］.财会研究，2008.19.
［3］王永桂.政府采购中的寻租行为分析及其防范［J］.江西行政学院学报，2005.1. |
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