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［提要］ 根据相关数据，对我国保障性住房覆盖率进行实证分析，发现覆盖率总体水平偏低，指出引起我国保障性住房覆盖率水平低的重要原因，并提出政策建议。
关键词：保障性住房；覆盖率；制度；保障对象
基金项目：本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目（项目编号：12YJAZH010）；吉林省普通高校人文社会科学重点研究基地开放项目（吉教科合字［2012］第551号）
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
原标题：我国城镇保障性住房覆盖率现状研究
收录日期：2014年5月5日
保障性住房覆盖面的大小，反映了一个国家或地区社会保障的范围及程度，也从侧面反映出一个国家或地区的经济发展水平和社会文明程度。从目前来看，我国城镇保障性住房覆盖率远远低于城镇中低收入人口比重，这无疑加重了中低收入家庭住房困难的程度，为构建和谐的社会主义社会埋下了隐患，且不利于整个社会的持续稳定快速发展。为此，我国“十二五”规划纲要已明确提出，到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率要提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。然而，从我国保障性住房近10年的发展来看，实际保障覆盖情况并不乐观，因此无论是从解决低收入家庭住房困难的现实出发，还是从实现社会保障均衡的视角，提高保障性住房覆盖率，对保障性住房制度的可持续发展具有重要的理论意义和现实意义。
一、我国保障房覆盖率现状
就2013年来看，我国城镇常住人口约有7.3111亿人，以3.01人/户的全国家庭户规模计算，保守估计，当前我国城镇居民家庭约有2.4289亿户。按照中国社会科学院的测算标准，我国城镇中低收入户占全部家庭户数的比重为65%，由此可知，目前我国城镇中低收入居民家庭约有1.5788亿户。根据目前住房和城乡建设部公布的2013年计划新开工城镇保障房666万套的数量来看，仅仅可以得到4.22%的覆盖率。由此可见，目前我国保障性住房覆盖率总体水平偏低。
二、覆盖率影响因素分析
（一）住房保障对象覆盖范围小。目前，保障性住房政策仅覆盖城镇居民，排斥了进城务工人员、流动人口等住房困难人群。包括打工者和农民工阶层，使这类急需住房福利保障的同时又对我国城市建设和发展都做出了特殊牺牲和积极贡献的群体处于制度的灰色地带。然而，随着城镇化进程加快，流动人口也逐渐增多，这类群体在不断地扩大，住房需求的缺口也在扩大，如果不及时解决这类群体住房困难的问题，将阻碍城市发展步伐，同时也会引起社会不安等现象。因此，解决各阶层的住房困难，满足多层次住房需求成为提高保障性住房覆盖率工作的当务之急。
（二）保障性住房供需矛盾突出。在我国，住房保障计划是由中央政府制定，然后由省政府负责，市县等地方政府仅仅根据中央政府制定的保障计划来执行，这种情况就会导致保障性住房建设的数量不是根据本地低收入家庭的实际需求量来确定，而必须根据上级下达的指标来建设。这种地方政府忽视本地实际需求的行为导致了大批中低收入住房困难群体游离在住房保障制度之外。因此，我国保障性住房供给的数量远远不能满足中低收入阶层对住房的需求，强大的需求与有限的供给之间形成了突出的矛盾。同时，一些地区保障性住房建设的区位选择不合理，公共交通不发达、周边配套不齐全、人口密度小，不少符合保障性住房资格的住户因负担不了生活成本而拒绝入住。大部分地区的一些经济适用房还存在功能或用材标准过高的问题，例如部分经济适用房出现复式层、大阳台、落地窗以及高档外装修的现象，这样的经济适用房背离了“经济”二字，使中低收入户望而却步。也有一些地方政府为了“突击完成任务”，使得保障性住房质量难以保证。以上种种原因都造成了保障性住房产生较高的空置率，也造成了社会资源的严重浪费，导致实际的覆盖面严重不足。
（三）土地供应不足。我国中央政府对参与保障性住房建设的开发商严格规定其利润应该控制在3%以下，建设活动被政府限定在低盈利甚至亏本经营的范围内，受这种体制的限制，一些财政困难的地方政府对划拨土地建设保障性住房的积极性普遍不高。而且，保障性住房建设所用土地的一部分是由国家无偿划拨，地方政府不得改变保障性住房的性质，再加上地方财政紧缺以及在高额的土地税利益的诱惑下，许多地方政府大规模出租土地寻求利益，任由房地产商大规模的兴建商品房，导致了保障性住房的土地供应日渐短缺，加剧了房地产市场中保障性住房和商品房的结构性比例失调。
（四）保障性住房投融资渠道单一。目前，我国保障性住房建设的融资渠道主要以政府财政投入和银行贷款为主，渠道单一，缺乏金融产品的创新。比如，保障性住房中的廉租房建设，廉租房是公共用品，具有福利性和公共性，这决定了廉租房建设的出资主体和责任主体必须是政府，然而，政府财政收入能够投入到保障性住房建设过程中的资金是有限的，远远不能满足廉租房建设所需资金，同时也加重了地方政府的财政压力，从长远看，这样不利于保障性住房的可持续发展。银行贷款也是保障性住房建设资金的主要来源，包括政策性银行和商业银行，地方政府建设保障性住房主要是通过政策性银行进行融资，然而，这种对政策性银行的依赖不仅增加了大量的地方债务，而且由于政策性银行受行业信贷投放比例控制，不能提供充足的贷款支持。商业性银行虽然有较为充裕的资金，但是由于其贷款程序复杂严格，即便有心支持保障性住房的建设，其放贷能力也受到了极大的制约。
（五）缺乏科学的保障性住房退出机制。现阶段，一些已取得保障性住房的家庭，随着家庭收入的增加不再符合保障条件，然而由于目前缺少相应的法律措施以及动态监管手段，有关部门无法发现这些家庭收入的变化，使得这些家庭仍然继续享受着保障性住房。在我国保障性住房严重短缺的背景下，这种现状一方面出现了一人多房的现象，影响了保障性住房的有效流动，限制了这一稀缺性资源效益最大化的配置；另一方面造成保障性住房资源未能真正供给于最需要的低收入家庭，降低了保障制度的成效，严重违背了住房保障政策的初衷。
三、提高覆盖率的政策建议
（一）扩大保障性住房保障对象范围。目前，我国城镇中低收入家庭约占全国城镇家庭总数的65%，要满足这65%人群的住房困难需求是一个艰巨的、长期的任务，尽管如此，我们仍然要坚持解决中低收入家庭住房困难问题，逐步改善城镇住房困难群体居住条件。因此，在住房保障体制中，住房保障对象应该是：无法从市场上获得住宅的所有中低收入居民家庭，逐步取消户籍限制，制定合理的收入界定标准。在确定住房保障范围和划分保障对象时，要因地制宜，合理地划定保障对象，切不可照搬照抄其他地区的划分标准。
（二）以满足群众需求为目的制定保障计划。需求决定供给，因此，保障性住房的建设应该根据本地低收入家庭的数量和保障性住房需求面积来制定保障计划，而不是仅仅是为了完成国家下达的任务指标来建设。只有按照低收入人群的实际需求来制定保障性住房计划才能给民众一个稳定的预期，也为保障计划的制度化实施奠定基础。由于不同的经济发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房的需求程度也会相应的发生变化，因此在分配过程中，住房保障的对象、标准等也应该随着经济的发展而及时进行调整。
（三）加大土地供应量。确保保障性住房建设用地不仅仅是一个简单的土地供给问题，它关系到城市在未来规划中发展成何种类型的城市，因此我们在加大土地供应量的同时必须要考虑到是否符合城市空间结构的调整方向。比如，在人多地少的香港，为了解决保障性住房需求量大与可供建筑楼宇土地少之间的矛盾，政府除采取土地划拨的形式外，而且还在建设保障性住房的形式上采用高层高密度的住宅开发模式，大部分层数为20～30层，最高44层，开发密度比商品房高出44%～72%，充分发挥节地优势，同时也减轻了塔式高层建筑产生的拥挤感。
（四）拓宽保障性住房融资渠道。政府可以建立保障性住房基金，由政府和单位共同出资设立，政府的资金可以通过补贴的方式发放。我国将在2014年着手进行房产税立法，这样一来，地方政府可以将取得的房产税收入专项用于保障性住房建设，同时也可以缓解地方政府财政压力。商业银行可以将保障性住房贷款业务与普通商品房贷款业务区分开，简化放贷程序，提高信贷比例来增加贷款额度，同时银监会要将此纳入到监管范围内。保障性住房建设资金回收期长，可以发放中长期债券进行融资，收益的稳定性能够满足那些风险规避者的投资需要，同时也可解决保障性住房融资难的问题。同时，还可以引入稳健型的基金、发放保障性住房特别国债、社会福利彩票以及保险资金投入等多种方式募集保障性住房建设资金。
（五）健全保障性住房退出机制。建立健全的保障性住房退出机制，一方面要完善相关的法律体系，通过研究国外发达国家的保障性住房政策发现，一些保障性住房制度做得比较好的国家都有一整套比较完整的法律体系，对于拒不退出的家庭要承担法律责任。同时，也应该建立有效的激励机制，鼓励住户主动退出。例如，对于主动退出的家庭，在购买商品房时可以获得低息或无息贷款；另一方面要强化社会动态监督，由于保障性住房保障对象的家庭资产情况是实施保障的基础，也是执行退出机制的重要依据，因此对收入状况的动态监督是刻不容缓的。实践证明，健全保障性住房退出的后续保障机制也是有必要的，对于经济条件转好的公租房租户，他们退出后仍然买不起商品房，这时就应该给他们提供经济适用房或限价商品房，这样不仅能有效保证公租房租户退出后有房可住，还可以在一定程度上改善住户的居住条件，这也是另一种形式的退出激励措施。同时，建立健全保障性住房退出机制，对扩大保障性住房覆盖面具有重要的基础性的作用。
（作者单位：吉林建筑大学管理学院）
主要参考文献：
［1］崔亚琪.城镇化进程中保障性住房的供给予需求研究［D］.山东财经大学，2013.
［2］李欣欣.建立和完善保障性住房进入与退出机制的国外经验借鉴及措施［J］.经济研究参考，2009.70.
［3］罗应光，向春玲等.住有所居——中国保障性住房建设的理论与实践［M］.中共中央党校出版社，2011.5.
［4］陈航.现行城镇住房保障对象划分研究［D］.南京农业大学，2010.
［5］崔亚琪.城镇化进程中保障性住房的供给予需求研究［D］.山东财经大学，2013. |
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