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提要 本文试从我国电力行业改革的宏观背景谈起，对电力监管机构的机构职能设计及其存在的问题进行了分析，并针对电力监管机构职能、体制设计提出了政策建议。我国电力产业传统的监管机构由于政监不分，以政代管以及人员构成不合理等原因造成监管机构难以履行职责。结合我国的实际,我国电力监管体制需要从法律制度、监管机构的设立、资金来源、人员构成上保证监管机构的独立性、有效性。
一、电力行业引入竞争机制与独立监管机构
1997年3月开始的电力改革，首先是实行政企分开，国家电力公司宣告成立，在国家电力公司与电力部双轨运行一年后，1998年撤销电力部，组建国家经贸委电力司，原电力部拥有的行政管理职能移交国家经贸委，在中央层面实现电力产业的政企分开，中央有关部委收回电力项目审批权和电价定价权。政企分开后的国电公司承担电力资产经营职能，不再具有行政管理职能，接受国家经贸委等部门的行政管理与监督。按企业集团模式经营。电力行业成为垂直一体化的垄断经营行业。垄断经营造成了电力行业效率低下，国有资产流失严重，并存在一定的腐败行为。2003年审计报告表明，国家电力公司原领导班子决策失误造成78.4亿元重大损失，损益不实78亿元，同时还有45亿元的国有资产流失，以及涉嫌个人经济犯罪12起，涉案金额10亿元。
原有的对应于计划经济体制和垂直一体化的电力工业结构的政府规制体制，已不能适应新形势下电力工业发展的要求，制约着我国电力工业的进一步发展和电力资源配置与运营效率的提高。在这种背景下，2002年3月，国务院正式批准国家计委的《电力体制改革方案》，并成立电力体制改革工作小组，第三轮电力改革开始。2002年4月，国家计委公布电力体制改革方案，决定将国家电力公司分拆为11个公司，成立电力监管委员会。2002年12月，电力资产重组进入实施阶段，中国电力新组建（改组）的11家公司正式宣告成立，实现了厂网分开，引入了竞争机制。
2003年3月中国电力监管委员会正式挂牌成立，在此之前国务院下发了电监会三定方案（即职能配置、内设机构和人员编制）。电监会下设七个职能部门，主要有十项管理职责。
二、电监会机构职能设计及其存在的问题
（一）电监会机构框架及其职能设计。在国务院2003年批准的电监会三定方案中规定电监会有九项主要职责，根据职责下设7个职能部门，人员编制98人。2004年7月，电监会下设六个区域电力监管局批准成立，区域电监局是国家电监会的派出机构。至此，我国电力监管组织结构大致搭建完成，即三级纵向垂直监管体系：中国电监会、大区域电监局、有关城市的监管专员办公室。
电监会下设七个职能部门是：办公厅(国际合作部)、政策法规部(电力体制改革办公室)、市场监管部、输电监管部、供电监管部、价格与财务监管部(稽查局)、人事培训部(机关党委)。
电监会下设立华北、东北、西北、华东、华中、南方等6个区域电力监管局(简称电监局)，并向有关城市派驻监管专员办公室。区域电监局的主要职责是：依据电监会授权，监管电力市场运行，规范电力市场行为，维护公平竞争；监管辖区内电力企业和电力调度交易机构；负责辖区内电力行政执法、行政处罚和行政诉讼等涉及的有关法律事务；负责辖区内电力安全和可靠性监管；负责辖区内电力市场统计和信息发布，管理辖区内电力业务许可证；依法查处辖区内电力企业的违法违规行为。
（二）电监会机构职能及其运行中存在的问题
1、定价权和准入权的归属问题。目前电力企业的项目审批、价格审批权归国家计委。这两项权力是否应该移交给电监会是业界争论的焦点。规制制度中最重要的监管工具是价格监管权和市场准入控制权，尤其是价格监管权。因此价格监管与准入监管应该是电监会应具备的基本职能。三定方案中电力企业投资审批和定价仍然由发改委决定，而给予电监会的准入许可权和价格的建议、监督权，没有管制效力，不能对电力企业形成制约。
2、电监会缺乏监管的法律依据。国务院正式下发的“三定”方案中赋予电监会“根据国务院授权，行使行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。”授权电监会监管全国电力市场、推进电力改革，但目前电监会并没有行使权力时可以依据的一套法律法规基础。没有《电力法》和《电力监管条例》，从严格意义上说来，电监会并不符合法律程序，因为电监会需要通过这部法规确定其法定的监管地位，从监管职责、监管内容、监管方式、监管程序、处罚办法等等方面来保证电监会行使监管职能时的独立和有效。
3、电监会与其他规制部门的关系协调问题。此次电监会成立，国务院赋予电监会电力体制改革的主导权。这是打破以往行业部委主导的改革模式，即由政府机构自己改自己的旧有模式，第一次由政府授权一个独立的监管部门来主导改革。虽然电监会目前具有法律上的改革主导权，但价格监管、市场准入权在国家发改委，国有电力资产归国资委管理。此外，财政部和国家税务总局还对电力企业股份制改造、建设基金提取、税务政策等进行监管。在行使具体监管职能时，国家电监会与这些政府部门存在职能交叉重叠，监管界限模糊等问题。
4、电监会运行经费问题。在运行经费问题上，目前还没有明确的政策。电监会可能采用国际通行的收费模式，收取的费用上报财政部后，再按收支两条线的原则由财政部将经费下拨。目前电监会正在组织专家研究具体的收费办法，很可能采取发电企业按装机容量收费，输电企业则按交易量收费的方式。目前，最后方案还有待财政部批准。
5、中央和地方资产、利益关系问题。发展区域市场，必然对传统的省为实体的运行模式带来新的冲击，冲击到地方利益。区域电监局的成立，意味着各省对电力配、送、供、电力项目投资等部分权力的上缴，各省都要求设立省级电力监管机构，意图将权力继续保留在各省内。区域电监局设立的一个初衷是为了促进区域性电力市场的建立，打破省级之间的电力壁垒，在大区域范围内合理配置利用电力资源。目前按六大区设立的电监局已经成立，但区域电力市场的整合，电监局与所辖区域内省级单位之间的权力协调还需要时间。
三、电力行业进一步完善规制机构改革的政策建议
（一）进一步明确电监会的性质。电力监管机构是根据规则对电力企业经营行为实施限制的行政执法机构。它的基本职责是监督电力企业及整个电力系统的运行效率，并正确处理系统有关各方的利益关系。它的管理对象是电力企业的经营行为。管理的主要手段是违规处罚和事前监督。
电力监管机构不是政府宏观经济调控部门。也不是政府的产业政策或公共政策制定部门，电监会实行政、监分离以避免利益集团干扰和部门间职责不清。电力监管机构可以参与政策的研究和制定，但它并无权对此负责，它要负责的，是通过市场准入、垄断性企业投资审批、价格制定等监管职能的发挥，使上述政策得以落实。电监会不是电力企业的行政主管部门，无电力国有企业的人事任免权，与电力企业间无“委托——代理关系”，从而，仅就“三定”方案而言，电监会的定位与监管机构更为接近。
（二）尽快构建完整的电监会组织体系，推进区域规制机构的建设。我国地区间差异很大，向新体制过渡期间，各地电力市场发育程度不同。特别是初期的电力市场布局，不可能完全与区域电网公司的组建相匹配。目前可建立以省及跨两、三个省的小区域市场为主体的电力监管格局。因此电监会组织体系可按如下区分各区电力市场发育的现实条件，设立相应的监管机构：
大区监管机构职能，因电力市场发育程度不同而有两种构成：已建立跨省区域统一市场的，主要职责是区域电网公司输电业务及区域电力市场运行；尚未建跨省统一市场的，主要职责是培育区域统一市场；监管区域电网公司自营业务；直管所有省或若干省间联络紧密网区的电力市场。
省级监管机构职能，因电力市场发育程度不同而需三种构成：已建立跨省区域统一市场的，负责省内的配、供电业务监管。跨省区域统一市场未建而省内已建统一市场的，主要监管：本省电力市场运行；省电网公司输电业务；配合大区监管机构培育区域统一市场。既无区域统一市场也无省内统一市场的，主要职责是：省网系统内发、输、配、供各环节的监管；培育省内电力市场或配合区域监管机构培育区域统一市场。
市（地、县）级监管机构职责，因电市场发育程度不同而有三种构成：省内建统一市场的，省级机构主要从事电力市场和输电监管，主要负责配、供电监管和省级机构交办的任务。区域建统一市场的，省级机构主要从事配、供电业务监管，主要职责为现场执法。省网系统外自发自供地区，市（地、县）监管机构应负责网区内各环节监管，具体内容可根据各网区内的实际而定。
（三）电监会运行制度设计体现职能分离原则。职能分离原则主要适用于规制机构的内部，它要求规制机构对于其决策、执行与监督诸种不同的职能进行分解，由不同的部门或者人员行使，并保持各自的相对独立性。我国政府机关传统的部门职权划分往往是根据管理对象的特殊性进行的。在每一个特定的行业，一个管理部门往往集中了所有的权力，随着市场化改革的深入和技术的发展，传统产业边界的逐步模糊产业融合加快，这种权力划分不但造成部门之间的管辖权重叠、推卸责任，也容易形成权力真空。职能分离是建立在从行业管理向市场监管转变的基础之上，其职权划分的基础是政府机关本身的决策权、执行权与裁决权，由此实现机关内部各种权力之间的相互制约，因此这种划分可对各有关机关积极履行自己的职责提供一种激励。
（四）保持电监会的独立性。监管机构的独立性有两层含义，一是指监管机构的执行职能与政府其他机构的政策制定职能的分离，实现独立监管，使监管机构的决定不受其他政府机构的影响；二是指监管机构与作为其监管对象的电力企业之间的分离，实现政企分开，保证监管的独立性。电监会在外部形式上已经具备以上两个条件。另一方面在运行机制上，规制机构的独立性需要依靠法律与国家宏观制度加以保障，电监会需要制定相应的程序规则来实现。为保证监管机构的独立性，有必要明确监管机构决策层的固定任职期间，除有重大违法情节，不得在其任职期间被免职或调离；同时，规制机构工作人员的待遇应该与其监管行业的待遇相当，保证留住一流的人才；电监会应制定必要的内部程序和人事政策，以确保与被监管对象保持适当的距离，不得在其监管行业兼职或获得任何报酬，明确规定严重违反规定会成为被处分的理由；最后，监管机构必须有足够的经费来源，甚至可以主要靠从其监管行业的收费来支持其运转，以保证其独立性。
（五）增加电监会的透明度、公众参与性。由于电监会仍然属于政府的组成部分，公众参与实际上使监管过程具有了一定的民主成分。这样，增加透明度和公开参与容易使监管机构的监管权利赢得群众的认同。透明度要求电监会的监管依据、过程与结果均对公众公开，接受公众的监督，其现代表现形式是实行政府信息公开。公众可以通过互联网、查阅公报或者具体申请等形式，获得政府信息，这样可以提高规制的有效性和效率。增加透明性和公众参与也需要相应的社会、经济条件和立法的支持和群众观念的转变。公众参与通常并不是指公民个体或单个企业的参与，这种参与不但力量有限，对决策不会产生任何实质性的影响。为此，必须发展一定的社会中间组织，如环境保护组织、消费者利益组织、行业协会等等，由它们作为特定利益集团的代表，参与到监管决策过程之中。
（七）加快电力相关立法进程。现代监管机构权力的行使必须遵守依法行政或依法监管的原则。只有遵守依法监管的原则，才能使电力市场参与者对电监会的监管行为产生合理的预期，进而培育电力市场发展必需的制度环境。对于电监会而言，由于其设立依据是“三定”方案，未能与电力法挂钩，因此，在电监会的权力来源上需要尽快通过修改电力法等法律、法规加以明确，否则容易产生许多不确定性。这种做法容易导致一系列相关问题：首先，三定方案所确定的职能与具体法律所明确规定的执法职能不论是在表述上还是在范围上往往有一定程度的错位现象，可能会导致机构间的争权或推卸责任。其次，易使机构的设立、撤销或者合并缺乏公开性，机构的调整具有一定的随意性，无法得到法律保障。再次，由于机构与法律分离，使相关机构在设立以后从事监管时缺乏法律依据。要解决上述这些问题，使电监会成立后能够做到依法监管，必须立即启动电力法的修改工作，同时，也要修改与电力市场有关的一系列法律、法规与规章。(□文/唐诗林 周 洋)
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