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［提要］ 本文从政府投资、银行贷款、住房公积金增值收益与土地出让金等四个方面描述我国保障性住房融资现状，在借鉴美国、日本与香港成熟经验的基础上，从提高地方政府参与保障性住房建设积极性、引导民间资本参与、引入房地产投资信托基金等方面，提出改进保障性住房融资模式的建议。
关键词：保障性住房；融资；房地产投资信托基金
本文系河南省教育厅科学技术研究项目（项目编号：13A790394）；河南省教育厅人文社会科学研究项目（项目编号：2014-zd-013）阶段性研究成果
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2014年6月25日
一、引言
保障性住房是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，目前主要有廉租房、经济适用房、公共租赁房等构成。当前商品房房价居高不下，保障性住房成为解决中低收入者住房问题、实现“住有所居”的主要途径，但是由于保障性住房的半公共物品性质，资金成为其发展的制约瓶颈。本文从我国保障性住房融资现状出发，在借鉴国际经验的基础上，提出创新保障性住房融资模式的建议。
二、我国保障性住房融资现状
目前，我国保障性住房的资金来源有中央与地方财政预算、土地出让金净收益、公积金增值收益，如银行贷款、社保基金、保险资金等。
1、财政资金。财政资金是保障性住房建设主要资金来源，也是最直接、最重要的来源。财政资金主要有两种：一是政府直接无偿拨款；二是通过政府投融资平台，与金融结构合作筹集资金，或聚集社会闲散资金，支持保障性住房的建设。但是面对资金需求巨大的保障性住房建设，财政资金杯水车薪，吸引更多社会资本投入保障性住房的建设显得尤为重要。
2、银行贷款。银行贷款是仅次于政府投资的重要融资渠道，由于保障性住房项目建设任务重、公益性较强且还贷期限较长，国内银行贷款一般不愿意也不能满足其建设资金需求。
3、住房公积金增值收益。根据《国务院保障性住房管理办法》，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。因而，随着住房公积金制度的普及，住房公积金的部分增值收益也是保障性住房的资金来源。但是，动用缴存人的钱去无偿做公益性事业，其合理性备受质疑。
4、土地出让金。《国务院保障性住房管理办法》土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。因而，地方政府出让土地的净收益也是保障性住房的资金来源，但土地出让金是地方政府的重要资金来源，将其投入到保障性住房中，可能会受到地方政府的抵制。
三、保障性住房融资国际经验借鉴
1、美国保障性住房融资模式。在美国保障性住房建设融资方面：一是政府通过为开发商提供优惠贷款、提供担保支持等政策，为居民提供间接性的住房补贴；二是通过成立专门的组织，为中低收入家庭等特殊人群的住房抵押贷款提供担保，例如其成立的联邦住宅管理局、退伍军人管理局等；三是设立联邦家庭贷款银行，利用政府信誉发行债券进行融资，为住房困难家庭提供较低利息的贷款；四是鼓励创新市场化融资方式。美国先后采取了辛迪加和房地产投资信托等新型融资方式，吸引社会资本参与保障性住房建设；五是通过“低收入家庭住房建设税收抵免制度”（简称LIHTC），将REITs与廉租房制度结合促进保障性住房建设。LIHTC规定，任何公司或者REITs，如果投资于符合廉租房，政府将在10年内返还占整个工程造价4%的税费，减免额在10年内分期返还。LIHTC消除了投资者对于开发和投资廉租房利润低的顾虑，大大激发了REITs投资于廉租房。因而，美国的保障性住房融资模式是以政府为主导的多元化融资模式，私人及非营利组织对保障性住房建设的投资比重已将近70%。
2、日本保障性住房融资模式。日本保障性住房的融资模式是政府引导、市场主导的融资模式。日本成立了住宅金融公库、住宅都市整备公团和地方住宅供给公社等组织为保障性住房的建设提供了强有力的金融支持。同时，日本政府也采用补贴的方式，为保障性住房的建设提供支持：一是财政直接拨款给低收入家庭帮助其租房、购房，并为公营住宅拨款以促进其发展；二是向促进保障性住房建设的机构发放贷款以支持保障性住房建设；三是将资金贷给住房金融公库，向低收入者提供低息住房贷款。
3、香港公屋房融资模式探索。香港政府通过建立双轨制的住房供应体系成功解决了不同收入阶层的住房问题。其中，中低收入者以非常低廉的价格租住或购买政府开发的公屋。通过公屋政策，香港政府成功解决了占全部人口一半的中低收入人口的住房问题。香港公屋制度在融资方面卓有成效，主要包括以下三个方面：首先，政府为公屋的建设免费提供土地，为公屋房建设节约大量的成本；其次，政府也为公屋住户提供补贴，对公屋租户实行较低的租金，并提供免息贷款和补助金以帮助符合条件的用户购买公屋；第三，房委会对部分公屋附属商业设施整合，设立领汇房地产投资信托基金，2005年在香港证券交易所上市。领汇的上市，第一轮融资就获得了约25亿美元，这也使其更容易获得银行贷款，2008年获得了13家银行30亿港元的银团贷款。领汇的上市，极大地缓解了香港政府由于公屋带来的财政压力。
从以上分析可以看出，国际上重视住房保障制度中政府和市场的相互作用和相互制衡，以及金融工具创新与运用，这对于我国政府在保障性住房建设中转变角色、充分发挥政府的指导作用，对市场资源进行合理配置，具有重要的借鉴意义。
四、改进保障性住房融资模式的建议
依据我国保障性住房的融资现状，在借鉴保障性住房的融资国际经验，提出改进我国保障性住房融资模式建议：
1、提高地方政府积极性。目前，保障性住房建设要坚持政府主导的原则，实行“省级负总责、市县抓落实”的总体原则，充分调动地方政府参与的积极性，加大公共财政的投入，将保障性住房建设纳入地方政府政绩的主要考核指标。此外，鼓励地方政府设立“政府主导、市场运作、专项投资、封闭管理”保障性住房建设投融资平台，负责统筹其管辖区内的保障性住房的管理、融资和债务偿还。
2、引导民间资本参与保障性住房建设。政府在土地、税收方面应实行长期、稳定的优惠政策，消除民间资本对保障性住房建设“利润稀薄、政策不确定性”担忧，鼓励民间资金参与保障性住房建设，减轻政府财政压力，拓宽保障性住房建设融资渠道，促进保障房建设。
3、积极引入房地产投资信托基金等新型融资模式。可以参考香港破解公屋资金瓶颈与美国LIHTC的成功经验，设立保障性住房投资信托基金。房地产投资信托基金具有专家管理、快速积少成多、流动性强、组合投资、分散风险以及税收优惠等优点，同时近年来国内房地产信托市场蓬勃发展，为发行保障性住房投资信托奠定了基础，相关政府也支持将房地产投资信托应用于保障性住房的建设过程中，因而可以积极引入保障性住房投资信托基金。
因此，政府要发挥其主导作用，积极引导社会资本投入保障性住房的建设中，创新融资方式，最终建立“政府主导、市场运作、社会参与”的保障性住房融资体系，为保障性住房的建设资金瓶颈。
（作者单位：郑州航空工业管理学院会计学院）
主要参考文献：
［1］毛鹏，王旭.我国保障性住房融资模式特点及创新研究［J］.建筑经济，2011.12.
［2］何元斌，王雪菁.创新我国保障性住房的融资模式研究［J］.经济问题探索，2013.1.
［3］徐小凤.保障性住房融资问题研究［D］.西南财经大学，2012. |
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