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提高低效建设用地使用效率探索与实践——以浙江省嘉兴市“两退两进”为例
［提要］ 为了提高低效建设用地的利用效率，有效解决当前建设用地严重不足的现实问题，浙江省嘉兴市正在开展“两退两进”工作。全市各级政府必须统一思想，从加强政策宣传力度、强化现有倒逼机制、完善考核激励机制和细化各项操作标准等方面入手，以正确的思想认识、科学的工作方法，扎实地推进“两退两进”工作的开展。
关键词：嘉兴市；低效建设用地；使用效率；“两退两进”
中图分类号：F127 文献标识码：A
收录日期：2014年6月4日
一、开展“两退两进”工作的重要意义
“两退两进”是“退低进高、退二进三”的简称，是指将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节，从原所占有的空间中腾退出来，继而引进相对高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节的行为与过程。借助“两退两进”工作，开展低效利用建设用地的二次开发，将有利于从根本上缓解全市建设用地供应紧张和低效建设用地大量存在的矛盾，具有十分重要的现实意义。
（一）加快产业转型升级。长期以来，嘉兴市经济增长方式仍较粗放，产业层次整体水平不高，纺织、化纤等传统产业比重大。这些传统产业科技含量低、发展方式粗放、用地规模比较大，占用了大量宝贵的建设用地。同时，受建设用地指标等生产要素的制约，许多高新技术产业项目由于缺乏建设用地指标，无法落地，在很大程度上影响了全市经济的转型升级。在全市范围开展“两退两进”工作，通过对原有低效利用建设用地的二次开发，将那些土地占用多、能源消耗高、环境影响大的相对低端产业，从原占有的空间中腾退出来，给培育和发展战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业腾出建设用地空间，确保资源要素向战略性新兴产业集聚，才能有效加快产业转型升级，促进经济发展方式的转变，推动全市社会经济的可持续发展。
（二）缓解建设用地供需矛盾。根据政府相关部门预测，“十二五”期间，嘉兴市每年需要建设用地3.5万亩以上，但是浙江省下达给嘉兴市新一轮土地利用总体规划新增建设占用土地的数量很少，年均用地空间仅1.57万亩左右。土地供需矛盾愈发突出，用地保障更为艰难。通过开展“两退两进”工作，一方面对那些科技含量低、能源消耗大、环境污染严重，不符合产业发展规划的传统低端企业，依法分批实施关停取缔，将原占用的建设用地腾退出来，可以弥补新增建设用地指标的不足；另一方面对于一些符合产业导向，但是占地面积较大、空闲土地较多的企业，通过政策搭线、利用市场化运作方式，通过兼并重组、产业转移等途径，引进新的投资项目，解决新建项目缺乏建设用地指标的困境。
（三）提高土地利用效率。近年来，嘉兴市委、市政府十分重视建设用地的节约集约利用，全市建设用地使用效率有了明显提高。2011年每公顷建设用地GDP已经达到214.90万元，但与全省每公顷建设用地产出GDP超过250万元的平均水平相比，还有较大差距，存在着一定的提升空间。通过“两退两进”工作，对于腾退出来的建设用地，一方面提高土地投资强度、注册密度、产出幅度、建筑容积率、亩均税收等节约集约用地指标；另一方面对新引进的建设项目，从是否符合产业政策、节能减排、投资强度、建设期限、技术水平、现实条件、发展前景等方面进行严格审查。双管齐下，确保高端高效的先进制造业、现代服务业等新兴高效产业的建设用地供应，就能最大限度地提高建设用地的利用效率。
二、当前开展“两退两进”工作面临的主要问题
目前，各县（市、区）按照省、市政府的文件精神，以“两退两进”为突破口，开展了低效利用建设用地二次开发的试点工作，已在盘活存量，缓解地要素制约方面，取得了初步成效，但总体来说，这项工作才刚刚起步，还存在着许多具体问题。
（一）各地重视程度不一，合力氛围尚未形成。各县（市、区）和有关部门对开展“两退两进”、加快低效利用建设用地二次开发工作的重视程度不一样，有些县（市、区）尚未将这项工作纳入重要议事日程，推进机构没有组建，具体实施措施没有出台，工作人员没有落实，基础工作没有开展。一些相关职能部门甚至认为这项工作仅仅是土地管理部门的事情，与自己没有太大的关系，积极性不高，以围观为主，导致政府各职能部门之间联动不够、信息沟通不畅、合力氛围不浓，综合联动执法机制尚未有效形成，如何通过综合手段合力开展“两退两进”，推进低效利用建设用地二次开发工作还有待在实践中不断探索完善。
（二）缺乏考核激励机制，两大主体积极性不高。参与“两退两进”工作的主体就是政府和相关企业。县（市、区）政府一般把市政府下达的腾退土地目标任务分解落实到镇（街道）或开发区（工业园区），因此具体实施“两退两进”工作的主要是各镇（街道）和开发区（工业园区）。当前“两退两进”工作更多强调了责任和义务，对镇（街道）和开发区（工业园区）、企业的损失补偿问题考虑不多。如果大规模实施“两退两进”工作，短期内将造成一些考核指标降低，甚至可能引起辖区内经济总量下降、税收收入减少等损失，导致镇（街道）和开发区（工业园区）对开展“两退两进”工作的积极性不高，普遍存在畏难情绪，不敢动真碰硬。同时，对于企业而言，缺乏具体的鼓励措施，腾退土地的具体补偿政策也不明确，加上部分落后低效产能还有一定的市场空间，对实施“两退两进”也不积极。
（三）法律法规存在限制，推进机制尚不完善。首先，存在法律法规限制，操作难度较大。当前在开展“两退两进”工作中，尤其在“退二进三”实施过程中，大部分企业希望拆除建筑物自我重新建造，而按现行土地管理相关法律规定，如要重新建造必须在拆除建筑物后，处理好权属关系，达到净地后公开出让，但如果实行公开出让，原有企业不一定能竟得土地，因而直接影响了企业积极性的发挥；其次，倒逼机制不完善，部门联动有待加强。虽然市和县（市、区）政府分别从用地、税收、电能、环保等方面出台了推进“两退两进”工作的倒逼机制，但还有部分机制尚未发挥应有的作用，各相关职能部门缺少必要的协作和联动，税收、电力和环保等部门的倒逼力量还需进一步加强整合。
（四）配套工作没有及时跟进，具体操作细则有待公布。从各县（市、区）试点情况看，尽管省、市政府政策文件已出台，但缺少可供基层政府操作的具体标准，有些配套工作没有及时跟进。一是低效和腾退土地的界定标准不明确。如对需要退出的低效企业划分标准、需要做到什么程度才算达到腾退要求等方面都不明确，因此在选择腾退企业和统计腾退面积上存在模糊性；二是建设用地调查工作尚未开展。对当前企业土地利用状况、产出水平、能耗和环境状况、劳动力就业等基本信息没有排摸清楚，对企业高效或低效难以做出一个准确判断，在确定低效企业上就存在盲目性；三是具体操作细则没有及时公布。如省、市文件规定鼓励企业退出土地，对主动腾退的，政府可在依法补偿的基础上，给予一定奖励，但具体标准不明确，一些具体操作细则亟须进一步公布和完善。
三、进一步推进“两退两进”工作若干建议
为有效解决当前开展“两退两进”工作中面临的上述问题，提出以下若干建议：
（一）加大政策宣传力度，营造节约集约用地氛围。针对某些职能部门对开展“两退两进”工作不够重视的现状，各级政府必须开展形式多样的宣传活动：一是召开“两退两进”工作动员大会，明确目标，明确责任，明确要求，形成合力，全面掀起“两退两进”工作高潮。二是加大宣传力度。通过电视、报刊等各种媒体，大力宣传“两退两进”的重要意义和工作推进过程中涌现出来的正面典型，增加全社会的土地资源忧患意识和节约土地资源的责任意识，引导全社会关心、支持和参与“两退两进”工作，同时对低效利用、闲置土地等现象进行曝光，督促用地单位及时整改，在全社会营造节约集约用地的良好氛围。
（二）多个部门联合行动，强化现有倒逼机制。全面推进“两退两进”工作时，各相关政府职能部门必须联合行动，建立起分工负责、任务明确、责任到位、合力推进的工作机制，强化现有的倒逼机制：首先，强制淘汰落后生产能力。对已经列为依法关停企业或未按规定期限淘汰落后产能的企业，环保部门应及时吊销其排污许可证；工商、安监等部门不予批准核发、延续相关证件或及时吊销相关证件；金融机构不得提供任何形式的新增授信支持。其次，实行差别电、价水价。对能耗超过国家和省单位产品能耗限额标准的企业和产品，按《浙江省超限额标准用能电价加价管理办法》严格执行惩罚性电价政策；对化工、造纸、印染等行业中的高污染、高水耗、高能耗企业，实行差别水价和差别用能政策。第三，严格土地竞买人资格审查。对列入关停、淘汰、转移等低效利用土地企业名单、又拒不整改或拒不退出的企业，禁止其参与土地竞买活动。
（三）完善考核激励机制，调动各主体积极性。加快实施“两退两进”工作，必须充分调动各级政府的积极性，尤其是具体实施主体——镇（街道）、开发区（工业园区）的工作积极性和自动性。第一，建立考核机制。将“两退两进”工作纳入县（市、区）政府及相关职能部门年度责任制考核体系，根据下达的腾退面积、工业生产性投入、服务业投资和人才引进、节能减排等年度指标，落实责任制，年初分解任务，年中跟踪检查，年底考核评价，并将考核结果予以通报；第二，建立财政、用地指标等优惠政策。根据目前有关土地出让金提留资金的规定以及盘活存量建设用地成本较高的实际情况，建议市政府对于“两退两进”过程中盘活的存量建设用地在二次出让时，对土地出让金中原应提留的各项专项资金尽量不提留；建立年度用地指标分配与“两退两进”工作挂钩机制，根据各县（市、区）腾退土地面积的多少，给予一定的用地指标奖励。
同时，为了引导各企业积极响应“两退两进”工作的开展，政府应该：第一，鼓励企业提高低效建设用地利用率。对依法取得建设用地的企业利用现有厂房、土地实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率的，政府不增收土地价款；对现有企业利用存量土地和原厂房兴办现代服务业，需要改变土地用途并办理有偿使用手续的，经规划主管部门同意，允许采取协议方式处置，确保原有企业主竞得土地使用权；第二，鼓励企业主动腾退空闲用地。鼓励企业将空闲、低效利用的土地、厂房主动腾退，交由政府重新招拍挂出让或者将土地转让投资者，向战略性新兴产业和高新技术产业等符合市政府鼓励发展产业转型升级的，政府将在依法补偿的基础上，给予一定的财政奖励。
（四）出台配套实施文件，细化各项操作标准。第一，抓紧制定建设用地腾退标准。根据省、市出台的相关文件精神，结合全市的实际情况，对各个行业进行比较分析，研究制定全市性的指导性意见，各地要结合各自实际出台操作性意见，尤其是对各个传统工业行业的投资强度、亩均产出等下限水平予以明确，加快淘汰达不到行业下限水平的贡献低、能耗大、占地多的企业和落后产能；第二，开展调查摸底工作。充分利用土地动态监管系统信息优势，对照腾退标准，各县（市、区）要对已供地项目开展一次横向到边、纵向到底的地毯式的调查摸底工作，把所有闲置的、低效的、零星的、倒闭的企业摸清楚，以各县（市、区）为单位建立台账，制定目标计划，明确责任和要求，实行挂号销号制度，有计划、有组织、有序地推进。
（作者单位：嘉兴学院）
主要参考文献：
［1］中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府.关于嘉兴市实施“两退两进”促进经济转型升级若干意见（嘉委［2012］23号）.
［2］王建龙.嘉兴市加快推进低效建设用地二次开发的实践思考.嘉兴市土地学会2012年学术年会论文汇编.
［3］毛立财.嘉善县低效利用建设用地二次开发中涉及的问题及建议.嘉兴市土地学会2012年学术年会论文汇编. |
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