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［提要］ 党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村土地制度进行了新的调整。本文在系统梳理建国以来我国农村土地制度经历的三次较大规模的改进调整基础上，以土地产权为视角，从国家、集体、农户三方面总结改革特点，并对我国农村土地制度调整进行可行性分析。
关键词：农村土地制度；产权；渐进
中图分类号：F320 文献标识码：A
收录日期：2014年8月6日
现阶段，我国农村土地的特征是“共有私用”，即集体所有，家庭承包。在土地所有权方面，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。在土地使用权方面，集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。同时，法律还鼓励土地承包经营权的流转、土地的租赁等。另外，法律还保留了在有偿的条件下国家对于农村集体土地的征用权力。
一、现代中国农村土地制度的演进
我国农村现阶段实行的“集体所有，家庭承包”的土地制度是与相应的生产力水平相适应的上层建筑的反映，是在经过不断改革调整之后形成的。其先后经历了三次大的改革调整才逐渐定型，形成了当前集体所有前提下的家庭承包制，并且经过不断改革实践探索，继续深化对“集体所有，家庭承包”制度的认识和实践，逐渐形成了一条符合中国改革实践的、与工业化、城镇化和农业现代化相协调的土地制度。
（一）1949年前后的土地改革是现代中国土地制度的第一次重大变革。在经历了数千年封建社会土地私有带来的农民在身份地位上的完全不平等的历史后，中国人民在中国共产党的领导下，经过20多年的战争，以革命的彻底方式结束了封建土地所有制，实现了中国历史上最广泛深刻的社会变革。农民通过革命获得了土地，有了土地农民才翻身做了主人。土地改革之后的个体土地产权和家庭经营方式充分调动了农户积极性，为我国工业化的发展打下了坚实的物质基础。但是，也不可避免地出现了个体农民之间的贫富分化现象。这一时期，我国农村土地制度的最大特点是产权的个人所有和家庭经营。
（二）农业社会主义改造是现代中国土地制度的第二次重大变革。正是由于自1949年土地改革以来个体农民贫富差距的出现，同时也是为开辟中国工业化道路而完成工业原始积累，我国在20世纪50年代中期推行了合作社和人民公社化运动，逐步确立了农村土地集体所有的基本制度。在初级合作社时期，是以农民土地入股分红、集体生产经营（工分制分配）的方式来实行这一变革的；在高级合作社时期和人民公社化时期，则是以土地集体占有、农业生产集体经营，并实行工分制按劳分配的方式来体现的。这一时期，我国农村土地制度的最大特点是集体占有，集体经营。
（三）1978年改革开放以来农村土地的家庭联产承包责任制改革是现代中国土地制度的第三次重大变革。发端于安徽省凤阳县小岗村18位农民的分地行动，包干到户、包产到户的土地生产利用形式得到了上至国家最高决策层下至亿万农民的支持，在经过在一系列试点调研之后，通过最高决策层的拍板决定，这一土地制度得以稳定下来，成为我国农村土地制度的基础。至此乃至今后相当长的时间内，我国农村土地制度的特点是集体所有，家庭经营。
随着社会主义市场经济的发展和农村改革发展实践的深入探索，在家庭联产承包责任制的基础上，我国农村土地制度进行了一系列新的调整。1982年修改后的《宪法》对土地所有权进行了明确规定，“城市土地属于国家所有，农村土地归集体所有”，从而确立了我国农村土地的公有制基础。1993年，再次修改的《宪法》从法律层面承认了家庭联产承包责任制，开始了农村集体土地“公有私用”的格局。同时，再次延长了土地承包期30年，提倡“增人不增地，减人不减地”，有条件允许土地使用权有偿转让。2003年，开始实施的《农村土地承包法》为集体土地所有者和承包方的土地经营权提供了有力的法律保障，并允许承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地流转有了进一步的深化，具体提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，并强调“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。至此，农户土地产权得以进一步划分为土地所有权、经营权、承包权，农民收入来源进一步扩大，财产性收入大幅增加。同时，此次会议还提出了著名的土地改革十六字原则：产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理，旨在清晰划分国家、集体、个人在土地产权方面的界限，并加以制度化。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场。“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。
二、对我国农村土地制度演进的评析
渐进式改革是我国所有改革政策制定的依据，是治国理政的基本逻辑。当前改革进入深水区、攻坚期，外部环境的不确定性、内部改革条件的复杂性前所未有，再加之土地特别是农村土地在中国社会的高度政治敏锐性和深度关联性。因此，处于改革时期的我国农村土地制度的基本演进逻辑也必须是渐进式的，纵观其发展轨迹，总结其规律为“渐进调试、小步快走”，其突出特点为“坚持一条主线、增强两种能力、厘清三方关系”。
（一）坚持农村土地集体所有这条主线不动摇，充分发挥集体经营组织保障功能。建国以来，除第一次调整外，我国农村历次土地制度的调整都是坚持土地集体所有的原则。改革至今日，关于农村土地所有制的观点大致可分为三种：第一种是以党国英、蔡继明教授为代表的土地私有化；第二种是以白永秀、马小勇为代表的土地国有化方案，并提出以土地产权换取社会保障的想法；第三种则是以李昌平、温铁军为代表的主张在原有基础上进行制度改良的温和派观点。由于我国农业生产分散化、小规模粗放经营，单个家庭难以抵御较大自然灾害对农业生产的影响，只有充分利用集体的力量才能有效克服困难。同时，集体经营组织在保障农村集体成员生活生产方面存在着不可替代的作用，对农村社会稳定具有其他经营方式无与伦比的优势。实行土地私有化，大量农村剩余劳动力隐性失业的问题得以显性化，大量失业问题会造成社会不稳定，这种代价是极大的。实行土地国有化，农村土地划归国家所有，会加剧作为国家在地方代表的地方政府征地冲动，增强地方政府对于土地财政的依赖，对经济结构调整不利。因此，目前中国农村土地制度的改革既不能走极端私有化道路，也不能实行完全国有化，只能坚持在集体所有，家庭承包基础上进行积极稳妥的调整改革，并在此基础上进行小修小补式的调整，以体现渐进式改革的稳中求变原则，土地的私有化或者国有化至少在当前条件下是行不通的。
（二）从增强农民增收和国家粮食安全保障两种能力出发，稳妥划分土地产权，延长承包期，保护农民种粮积极性。土地产权问题关系到农民生产积极性，生产积极性的高低关系到我国粮食生产能力乃至粮食安全保障能力。因此，从增强两种能力的角度出发，也凸显出划分土地产权的重要性。土地产权包括土地的所有权、经营权、承包权等，这些都是土地产权的核心内容。而从历次改革的过程来看，在所有权方面，自农业合作化时期开始，农村土地就属于集体所有，至今未变，笔者相信在可以预期的将来也不会改变。在承包经营权方面，1984年前的农村土地不允许转包，之后的历次改革则允许农村土地通过转让、入股、抵押、租赁等方式进行流转集中，而之后颁布的《农村土地承包法》更是在法律层面为集体土地所有者和承包方的土地经营权提供了有力的法律保障。通过一步步调整，逐渐理顺集体与农户、农户与农户之间的生产关系，最终实现农户增产增收，体现了渐进式决策积小胜为大胜的原则。
（三）理清国家、集体、个人三方关系，坚持国家对农村土地的调控权，确定集体对农村土地的所有权，稳定个人农地经营承包权。国家通过对当前经济形势的研判，合理调控宏观经济政策，保持农村土地制度的稳定性，增强农业生产的预期，国家对农村土地制度的调控权任何时候都必须坚持，历次改革实践也很好地坚持了这一点。农村集体经济组织享有农村土地的所有权，而不能化为国有或私有，增强农村集体经济组织对土地的管理能力，更好地服务于农业发展、农村繁荣、农民增收。农村集体组织对于农村土地的所有权必须得以确定，并保持长久不变。种植大户通过承包土地，实现规模化生产、科学化管理经营发展现代农业，农民个人通过土地出租、抵押融资、流转等增加财产性收入，这些都需要稳定政策，稳定预期。因此，农民个人农地经营权必须得以稳定，在当前条件下保持长久不变。当然在形势条件发生变化的前提下，实行小步快走式的调整也是允许的。■
（作者单位：中国海洋大学农业经济研究所） |
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