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［提要］ 正确处理被征地农民养老保障问题是河北省环首都13县建设的重要问题。本文从现有被征地农民养老保障现状和存在的问题方面综述被征地农民养老问题，并提出若干政策建议。
关键词：土地征用；养老保障；环首都13县；梯度型养老
本文为2013年河北省人力资源与社会保障厅课题（课题编号：JRS-2013-2017）
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2014年8月14日
一、环首都13县被征地农民的养老保障问题背景简介
土地是我国农业生产中最基本的生产资料。对于农民而言，土地具有就业岗位、经济收益和社会保障三项基本的社会功能。随着我国城市化进程不断加快，城市周边一些农村地区的耕地大量被征用。农民突然失去了自己赖以生存的基础和生活保障，所以安置被征地农民是关系到国计民生的大事，其中尤以被征地农民的养老保障问题为重中之重。
目前，关于被征地农民养老保障问题的探讨已有很多成果。陈信勇和蓝邓骏（2004）主张失地农民养老保障制度应借鉴城镇职工基本养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合的模式。政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次以县市级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。同时，根据权利与义务对等的原则，采取个人缴费的办法来充实个人养老账户，缴费水平可以低但应有个下限，并鼓励多缴。失地农民的养老保障待遇与缴费多少直接挂钩。周森彪和朱海霞（2004）指出，我国被征地农民养老保障程度低且保险金给付额固定，出台的政策缺少明确的承诺和实施计划，会让老百姓产生政府只是口头敷衍的疑虑。卢海元（2007）指出，没有单独建立被征地农民养老保险制度的省区，规划区内的待遇水平主要参照城镇企业职工待遇水平的最低档。专门研究被征地农民的王国军（2009）认为，建立被征地农民养老保险制度，一是可以弥补当前征地补偿标准偏低、被征地农民生活保障不足的情况；二是可以协助被征地农民做好未来生活的长远规划；三是可以解决农民失地又失业、生存与发展困难的问题。苏东海等（2008）以银川市为例，探讨了民族地区被征地农民社会保障的现状。
目前，河北省建设环首都经济圈的总体战略构想是：“13县市1圈4区6基地”。13县市即环绕北京的涿州市、涞水县、涿鹿县、怀来县、赤城县、丰宁县、滦平县、三河市、大厂县、香河县、广阳区、安次区、固安县；1圈即以新兴产业为主导的环首都经济圈，27，000平方公里，485万人；4区即在环首都经济圈建设高层次人才创业园区、科技成果孵化园区、新兴产业示范园区、现代物流园区。6基地即在环首都经济圈内建设养老、健身、休闲度假、观光旅游、有机蔬菜、宜居生活基地。对于经济圈内地级市城市周边10公里范围内，县城周边5公里范围内，将进行大规模拆迁重建，农业人口将全部转化为城市人口，迁入城市社区；而此范围外农村也将全部重新规划，建立中心村，生活品质亦将与城市看齐。
现阶段，环首都经济圈中的13县和全国其他县相比较，被征地农民的养老保障问题更加棘手。原因在于土地被占用的速度在整体上超过了城镇对被征地农民的吸纳能力、农民社会转型能力的相对偏低、社会保障制度建设的严重滞后，以及部分人员由于城镇化的超前和物质准备的滞后等等，使得被征地农民的生活水平不能与经济发展水平同步提高，社会矛盾逐渐加剧。
对于被征地农民的养老保障问题，河北省已经形成了一套相应的制度和措施。但是，对于环首都13县的现有被征地农民养老保障问题并没有相应的政策性文件。本文通过对河北省已有被征地农民的养老保障文件进行分析，并和我国其他省份被征地农民的养老保障文件相比较，指出了环首都13县被征地农民的养老保障中存在的一些问题，针对这些问题为环首都13县被征地农民养老保障提出导向性政策建议。
二、环首都13县被征地农民养老保障中存在的问题
环首都13县在没有建立统一的被征地农民社会养老保障体系之前，目前被征地农民养老保障问题主要由以下四部分构成：
（一）子女的保障作用。尊老爱幼是中华民族的光荣传统，赡养老人更是身为儿女的责任和义务。在其他养老模式不能有效发挥作用的时候，子女的养老是被征地农民的依靠。当前，农村的多子女现象还是很普遍的，从子女的数量上来讲，老年人的养老有一定程度的保障。此外，在农村“养儿防老”的思想根深蒂固，很多老人是跟随子女一起生活的。虽然说子女保障养老在农村很常见，但是当前对被征地农民的养老保障并未起到应有的辅助作用。针对这种现象，相关的人员应加强农民的思想教育，逐步转变他们的观念，从而使得子女养老对国家的养老保障起到应有的作用。
（二）土地的保障作用。对于环首都13县的被征地农民而言，由于他们的地理位置较为优越（主要是距离首都很近，各种工作机会较多），因此农民即使只有很少一点耕地也不用担心保障的问题。原因就在于虽然他们的耕地面积减少了，但是随着城市化的进程加快，城市土地作为一种稀缺资源的市场价值飞速上涨，另外他们还可以获得自由住房的租金收入和集体土地经营收入。在这方面，环首都13县的一些地区当前存在着集体经营资金处理不善的现象。要想使得集体经济有效促进国家养老保障政策的顺利实施，就必须加强集体经营资金的管理。
（三）转让金安置。土地转让金是指政府或用地单位通过支付一定金钱置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和养老问题。转让金的发放一般分为两种方式：一种是一次性发放，即对失去土地使用权的农民一次性发放；另一种是分期发放，即征地单位由村级组织代理逐月发放生活费。但当前的一次性发放转让金有自己的缺陷，比如一部分农民素质不够高，费用分配到人后短期内被挥霍一空，这样他们长期的生活保障仍得不到解决。这些现象也会给相当一部分被征地农民的养老保障带来一定的困难。
（四）养老保障的界定。现有制度中对于“被征地农民”的分类不清，例如按照被征地农民的剩余土地量分为：（1）土地全被征用；（2）平均每人余下的土地不大于0.2亩；（3）平均每人余下的土地大于0.2亩。又比如按照儿女的个数分类：（1）无子女的被征地农民；（2）被征地农民是残疾人或者是有重大疾病的患者；（3）其他被征地农民。根据不同的分类应该有与之对应的养老保障制度。
三、环首都13县被征地农民养老保障问题的政策建议
（一）明确界定养老保障方案的群体。被征地农民的养老保障制度方案所覆盖人群的定义较为模糊，不利于指导实际工作。如，在保定市范围内，由当地国土资源管理部门统一征地，被征地时享有第二轮土地承包权，被征地后人均农业用地南市区、北市区、新市区及高新区（以下简称四区）不足0.3亩、县（市）不足0.5亩的（包括已整体农转非的农村）均应参加养老保险。被征地后人均农业用地市内四区超过0.3亩、县（市）超过0.5亩的村，可参照本实施意见解决相应人员的养老保险问题。具体参保人员经村（居）民代表大会或村（居）民大会讨论通过，由乡镇政府（街道办事处）核准后报县（市、区）政府批准。原则上以行政村（社区）为单位统一参加基本养老保险。另外，对于土地全被征用的农民或者是无子女的农民的养老保障需要各级政府加以重视，而对于残疾人甚至没有劳动能力的或者是有重大疾病的被征地农民应给予尽量多的帮助，解决他们的养老保障问题。因此，本文建议在制定环首都13县的被征地农民养老保障方案时，也应当对被征地农民群体做出较为具体的界定。
（二）采取梯度型的养老年龄，减轻养老金支付压力。按照我国现行的养老社会保障体系，参保人员男性60周岁、女性55周岁开始享受养老补贴。这一规定自50年代初制定一直沿用至今，当时的男女平均寿命分别为40岁和42.3岁。而根据2010年第六次人口普查的结果，人口平均预期寿命男性为72.38岁，女性为77.37岁。因此，适应人均预期寿命提高的现状应适当延长养老金给付期限。本文建议实行梯度型的养老年龄：超过60岁的老人延长4年的交保期，但是每年按照20%递减，即若60岁之前每年缴纳金额为A元，则61岁交80%A，62岁交60%A，63岁交40%A，64岁交20%A，大于等于65岁的不再交保险金。
（三）发展壮大集体经济，有效辅助被征地农民的养老保障。在环首都13县被征地过程中考虑到土地征用补偿标准过低的现状，国家会给农村集体留有部分土地，以此来发展集体经济。如果各个集体能合理规划土地的使用，将节省下来的土地用于发展物业等方面，这样就可以壮大集体经济，解决因土地征用补偿不足而导致没有足够的钱用于养老保障的难题。同时，为了改变当前集体经营资金不透明的现象，应该设立相应的监督机构，从而使得集体经营资金有效辅助国家的养老保障政策。
（四）积极探求被征地农民的工作机会。针对环首都13县的发展现状和地理优势，被征地农民应该积极探求各种途径来弥补养老金的不足。环首都经济圈的总体战略构想即在环首都经济圈建设高层次人才创业园区、科技成果孵化园区、新兴产业示范园区、现代物流园区，建设养老、健身、休闲度假、观光旅游、有机蔬菜、宜居生活基地。这样被征地农民可以在企业工作，或者设立一些农家院、农耕园等项目。
（五）充分发挥子女赡养父母的作用。首先，从道德法律层面来讲，我国几千年来，子女始终在父母养老问题上发挥着重要的作用，赡养老人是一种责任更是一种义务。我国《宪法》和《老年人权益保护法》都对赡养老人问题作出了明确的规定：“赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。赡养人的配偶应当协助赡养人履行赡养义务。”因此，在当今社会我们更应保留这种优良的传统，履行赡养老人义务；另一方面，在农村中应该安排相应的工作人员定期进行这方面的知识宣传，通过多种有效方式逐渐改变某些农民错误的思想，让他们知道子女养老与国家的养老保障是相辅相成的，二者缺一不可。
（作者单位：河北金融学院）
主要参考文献：
［1］陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构［J］.中国软科学，2004.3.
［2］周森彪，朱海霞.完善被征地农民养老保障制度［J］.江苏农村经济，2004.8.
［3］卢海元.被征地农民社会保障模式选择与定型［J］.中国社会保障，2007. |
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