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［提要］ 改革开放以来，我国城市化进程不断推进，但城市内涝问题正侵扰着我国众多城市，带来一系列的人员财产损失。导致我国城市内涝频发的原因很多，其中公共产品提供缺失，即城市基础设施不健全是重要原因之一。本文就城市内涝与城市基础设施提供缺失做些研究，分析其中的原因，寻求具有可行性的对策。
关键词：城市内涝；公共产品；城市基础设施
中图分类号：F293 文献标识码：A
收录日期：2014年9月13日
引言
随着我国城市化进程不断推进，城市规模不断扩大，城市内涝问题日益突出。为何外表光鲜的城市竟不堪暴雨一击？法国大文豪曾说过“下水道是一座城市的智慧和良心”。中国众多城市逢雨必涝的现状不得不让我们反思我国城市地下管网设施的完善程度，以及与地下排水系统相关的一系列城市基础设施等公共产品的供给状况。
一、我国城市内涝状况及公共产品缺失原因分析
（一）城市内涝。城市内涝是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。当城市内涝发生时，建筑物、车辆等的积水会造成数额不小的直接经济损失，会使城市道路交通系统、网络通信、水电、气、暖等生命线工程系统运转失灵，也会引发社会秩序短时间混乱、公共卫生等一系列社会问题。内涝严重时，人员伤亡的惨重性也令人触目惊心。
（二）我国城市内涝频发。近年来，暴雨过后城市内涝频频发生，多座城市化身“东方威尼斯”，一系列类似于“到城市去看海”的调侃正一次次冲击着人们的视觉，拷问着一个城市的“良心”。2010年5月，大暴雨后，“广州”变“广洲”。据广州市政府举办的特大暴雨防御及善后处置情况新闻通报会称，此次暴雨导致广州市受灾人口32，166人，中心城区118处地段出现内涝水浸。广州市近万个地下停车场中，有35个遭受不同程度的水淹，1，409台车辆受淹或受到影响。另据统计，广州市经济损失约5.438亿元。
2011年6月18日，湖北省武汉市遭遇了十余年来最大暴雨袭击，这个被长江及汉江一分为三的沿江超级大城市一朝沦为“泽国”。徐东大街汪家墩至岳家嘴段，一些地方滞水超过半米，公交成了冲锋艇，小车在水里无奈地等待拖车的救援。武汉大学凌波门外的泳池栈道被湖水淹没，东湖在一夜之间变成了海。“夏季到武汉来看海”的传言迅速窜红。
2012年7月21日，北京城遭遇61年以来最大降雨，整座北京城“水漫金山”。北京全市出现主要积水道路63处，积水30厘米以上路段30处，5条运行地铁线路的12个站口因漏雨或进水临时封闭，机场线东直门至T3航站楼段停运。地下车库骤然间演变为水库，众多私家车沦为小船。
2013年10月7日，台风“菲特”带来的大暴雨造成浙江余姚全城70%以上被淹5天，因为进水导致部分变电所、水厂、通行设备障碍，供电供水出现困难，人员伤亡、经济损失惨重。全市受灾人口832，870人，主城区城市交通瘫痪，全线停水、停电，商贸业损失严重，大部分住宅小区低层进水。
（三）我国城市内涝频发的公共产品缺失原因分析。导致我国城市内涝频发的原因很多，其中公共产品缺失，即城市基础设施不健全是重要原因之一。城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，是城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设的各类设施的总称。具体包括交通运输系统、能源动力系统、供排水系统、城市邮电通讯系统、城市生态环境保护系统和防灾保障系统等六大系统，其中的供排水系统是否健全将直接影响一个城市内涝的发生程度。我国城市基础设施不健全表现在以下方面：
1、城市规划欠妥，基础设施具有滞后性。我国的排水系统等基础设施大多建成于建国初期，当时的城市规模很小，无论是技术还是资金都很欠缺。于是当时完成的许多基础市政工程的设计标准和建设标准都比较低。
当权者在土地财政利益的趋势下，将自己任期内更多的精力都用在了城市面貌的变化上，一心依靠城建拉动地方GDP，从而带来自己政绩的变化。我国“重地上，轻地下”的城市屡见不鲜。当暴雨来袭，类似排水系统等城市基础设施完全跟不上城市的经济增长速度，于是人人都能住上“海景房”。
2、城市基础设施投资比重低。城市基础设施一般都属于大型建设工程项目，它的前期建设以及后期的维护都需要着大量人力、物力的投入，由此可见，投资资金对于基础设施的作用不可小觑。国际上常用的衡量基础设施投入资金规模的两个指标，一个是基础设施投资应占固定资产投资的比重；另一个是基础设施投资与GDP的比值，这两个指标能够在一定程度上比较好地反映城市基础设施建设与经济增长的关系。联合国计划署推荐的发展中国家基础设施投资应占固定资产投资的1%，占GDP的3%～5%。而如表1所示，我们能清晰地看到我国的城市建设固定资产投资额能够达到这一指标的年数并不是很多，明显说明我国对于基础设施建设的投资额度与国家经济社会发展水平是不同步的。这在一定程度上就会出现城市基础设施的供给缺失，满足不了公众对于它的需求程度。（表1）
3、城市基础设施投资资金来源单一。一般而言，城市基础设施的建设资金来源主要有：城镇维护建设税、公共事业附加、中央及地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收费等。
根据公共产品理论，在市场经济条件下，提供公共产品应归属于政府的基本经济职能之一。任何一个明智的政府都不能长期依靠土地来筹集资金。且其自身的自然垄断特征决定了投资来源主要依靠财税收入，但是政府筹集财政税费收入是有限的，无能力应对如此巨大的城市基础建设的资金需要。
虽然在资本市场上发行企业债券或政府债券都可以筹集大笔资金，而且还款期限一般都比较长，是个不错的筹资渠道，但是发行债券的门槛和交易成本都很高，需要有政府的信用及财政做担保。城建资金主要来源仍为政府财力或以政府财力为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，还没有真正实现投融资主体多元化。
二、国外城市基础设施建设的借鉴
在城市基础设施建设方面，发达国家有许多经验值得我国借鉴。
（一）筹资主体多样化。国外政府都逐步从经营性项目领域退出，适度地引入市场竞争机制，吸引民间资本投资，鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金通过市场化手段参与城市基础设施建设，实现城市建设资金筹措主体的多元化。在非经营性基础设施建设中，尽可能地通过某些技术性手段，如美国就采取了影子价格等，将这些项目转为经营性项目，从而将其交给市场来运作。
（二）筹资渠道多元化。发达国家城市基础设施建设坚持“以政府为主体、市场为导向”，资金筹措方式和来源渠道日益多元化。如日本就很适合我们学习。第一，成立“开发银行”，旨向国内基础设施建设提供长期低息贷款；第二，实施“租税特别措施”，低税率加速了基础设施部门的资本积累，提高了融资能力；第三，日本长期信用银行向商业银行发行长期金融债券，由商业银行用吸收的居民储蓄认购，当商业银行需要现金时，可以将长期金融债券转让出去，也可以抵押金融债券向日本银行贷款。作为高储蓄率的日本，这样就能实现居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道。还有美国的市政债券模式，包括由发行主体全部收入担保的普通责任债券和由税收收入担保的项目收益债券。法国和德国对于经营性的或可收费的项目，他们会视项目的重要程度给予企业该项目相应比例的注册资本。“国有+私营”是荷兰城市基础设施建设采用的模式，主要特征就是国家对于提供城市基础设施建设的企业进行控股，这样就能保证企业经营的主要目的是社会公众的公益而非盈利。
（三）项目管理法制化。法德模式在保证资金的使用效率，提高城市建设的水平上值得我们学习，在城市建设过程中的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营和设施使用等方面进行全程管理，在项目管理过程中完善和建立招投标制度、工程项目代建制度、项目公开咨询制度等，必要的时候将相关重要制度上升到法律的高度，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利、义务和责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清、争功诿过的现象发生。
三、完善我国城市基础设施对策建议
（一）创新政府在城市基础设施建设中职能转变。从以上现状分析中我们不难看出，我国政府在城市基础设施的提供中担当着双重角色，同时是管理者和经营者，这样权职不清、分工不明必然导致对于城市基础设施的供给效率很低。而参考一些在提供城市基础设施方面领先的国家，我们能发现他们的政府都是进行了职能的转变，实现了政企分开。我们国家政府也应该重新审视自己在基础设施领域的角色和定位，在经营者地位上隐退，全力做好管理者的工作。对于城市基础设施有比较长远和综合全面的考虑，预测未来需求，规划总体布局，并制定基础设施建设的中长期计划，消除市场的盲目性，为社会资本进入并提高基础设施投资效率做好服务。实施有效监管，防止处于垄断地位的基础设施厂商滥用垄断权利、遏制潜在对手和损害消费者权益。
政府在担当管理者身份的时候，可以考虑组建具有资本运营能力的城镇投资发展公司，使其具备企业法人地位。政府应赋予城投公司以下职能：①城市建设的融资主体。国家授权城投公司依托政府的财政支持和庞大的城建存量资产，多渠道筹集城建资金；②城建资金的投资主体。授权城投公司统管政府每年的城建资金，为发挥城建资金的规模效应和积聚效应创造条件；③城建存量资产的运作主体。授权城投公司对城建存量资产进行统筹安排，大力开展资本运营，盘活存量资产，实现城建资产的保值增值。
（二）开拓城市基础设施建设多元化的筹融资渠道。对于资金需求量巨大的城建工程，单靠政府的财政资金投入是远远不够的，于是适度地引入市场竞争机制，大力倡导多元投资主体，开拓多样化的筹融资渠道极有必要。我国的城市基础设施资金筹措可以有以下渠道：一是中央和地方政府的财政资金投入。对于城市基础设施中相当一部分具有完全的非竞争性和非排他性的“纯公共物品”，必须由政府来投资，这是市场经济中政府职能的一个重要方面；二是政府和银行的低息贷款和发行城市建设债券筹资。可以尝试发行市政债券、企业债券，利用保险资金和信托资金等模式进行资金筹集；三是吸引民间资本投入。国际上通行的BOT（建设－经营－移交），这种模式是政府部门就城市基础设施建设与私人企业或项目公司签订特许经营协议，由私人企业承担城市基础设施项目的投融资、建设、运营和维护工作。TOT（移交－运营－移交）是指在一定期限内，政府或相关机构将已经建成的项目交付给投资者以获得相应资金，投资者通过项目的运营重新收回投入资金并获得相关收益，在合作期满后，将项目交还政府或相关机构。采取这些规范的融资方式，更加广泛地吸引民间资本对城市基础设施的投资，进一步扩大社会投资的范围；四是引入外资。通过一系列的优惠政策吸引国外企业资金的投入，也可以吸引世界银行、亚洲开发银行等的低息贷款。
（三）健全城市基础设施建设的法制环境。城市基础设施建设更应该重视城市基础设施建设的管理、运作与维护。第一，目前适用我国城市基础设施特许经营活动的市政公用事业特许经营管理条例法律位次较低，不能适应特许经营活动的需要。需制定一套完整的城市基础设施的规范性法律法规文件，规定人们在城市基础设施使用和管理活动中的权利和义务，以及违反规定所承担的法律责任；第二，我国民间资本权益的保护还缺乏严格的法律依据。民营经济不能与国有经济、外资经济享受同等的待遇，这导致民营企业的财产、商业秘密、知识产权及人身等方面的安全都缺乏有效的法律保护，挫伤了投资者的信心和积极性，不利于多元化投资模式的建立。所以，急需完善的立法环境来规范和保障市政事业的经营与资金的筹措。
（作者单位：集美大学财经学院）
主要参考文献：
［1］黄如宝.我国城市基础设施建设投融资模式现状及创新研究［J］.建筑经济，2006.10.
［2］李璐敏.发达国家城市基础设施建设融资的特点研究［J］.经济管理，2011.5.
［3］广州5•7特大暴雨损失5.438亿元［Z］.http：//epaper.jinghua.cn/html/2010-05/13/content_548154.htm. |
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