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［提要］ 随着株洲动力产业群的发展壮大，对与之配套的现代服务业要求也越来越高。在文中首先分析株洲动力产业群服务业配套发展的必要性与可行性，然后分析株洲现代服务业发展过程中的经验与不足，最后提出进一步完善株洲现代服务业发展的政策保障措施。
关键词：动力产业群；现代服务业；分类指导；政策落实与考核
课题来源：湖南省情决策咨询课题“株洲动力产业群现代服务业配套提质发展策略研究”（编号：2014BZZ116）；株洲市立项课题“‘中国动力谷’的现代服务业配套发展策略研究”（编号：ZZSK14118）中期成果
中图分类号：F127 文献标识码：A
收录日期：2014年9月13日
株洲的轨道交通、通用航空、新能源汽车三大产业经过多年的快速发展，现在已经被规划为动力产业群。随着以高新技术为特征的动力产业群的发展，对与之相配套的现代服务业提出了越来越高的要求。然而，株洲动力产业群的现代服务业配套政策保障还存在诸多需要解决的问题。
一、株洲动力产业群现代服务业配套发展必要性与可行性
（一）株洲大力发展现代服务业的必要性。发达国家与地区的经济发展经验表明，工业化的中后期经济将步入以服务业为主导的高级经济发展阶段。株洲工业基础夯实，动力产业群优势明显，发展现代服务业势在必行。
1、发展现代服务业是株洲产业结构升级的要求。世界经济和社会发展的实践表明，发展现代服务业有利于产业结构的优化升级和经济的可持续发展。专业化的生产和中介服务业如物流与营销、研发与人力资源开发、软件与信息服务、金融与金融保险服务、财务法律中介等对现代制造业的支撑作用越来越突出。株洲市动力产业群在制造业中具有明显优势，但现代服务业尚处于起步阶段，生产性服务业严重滞后，不利于株洲经济持续发展。发展现代服务业既是株洲产业结构升级的需要，也是经济持续向前发展的保证。
2、发展现代服务业是株洲两型社会发展的必然选择。发展现代服务业是进行长株潭地区的两型社会建设必不可少的建设内容，是株洲发展生态经济的必然要求。近年来，株洲经济增长虽然快速，但也造成了土地、能源、电力等生产要素资源的巨大压力。现代服务业具有资源消耗低、环境污染少的特点，在很大程度上可以缓解产业发展对资源和环境的冲击与负荷。
3、发展现代服务业是提高就业水平与缓解就业压力的需要。现代服务业包括行业种类多、涉及范围广、就业容量大，使其在劳动力就业方面独具优势，可以用较少的资金安排较多的劳动力就业。同时，随着现代制造业的发展，技术水平与自动化水平的提高，直接从事制造业的就业人数也将减少，发展现代服务业是解决就业问题的一条重要途径。因此，通过发展现代服务业既可改善制造业从业人数下滑与失业人数增加带来的问题，又可以增加新的就业机会，充分发挥现代服务业在吸纳劳动力方面的作用。
（二）株洲市发展现代服务业的可行性。株洲市大力发展现代服务业具有现实可行性。株洲有着较为完整的工业基础，经济基础扎实，在动力产业方面具有比较优势明显，具备推进现代服务业跨越发展的条件。
1、内部条件。株洲发展现代服务业的内部条件优劣势并存。株洲地理位置优越，是长株潭城市群核心区域之一，经济发展良好；株洲是联结湖南东西南北的重要枢纽，公路铁路交通便利，全市辖区的高速公路交通网络已经形成；株洲产业基础扎实，制造业涵盖面广，是外资投资的重要地区，轨道交通、通用航空以及新能源汽车等产业的产业链相对较完整，具有明显优势；株洲拥有潜在的服务业市场。由于现代服务业发展缓慢，为现代服务业提升带来了巨大需求。而且，近年来不断改善的基础设施建设为株洲市的服务业发展提供了良好的硬件环境和现实条件。当然，株洲现代服务业发展也面临着一些严重问题，如长期对生产性服务业的理解有偏差，不能正确认识服务业与制造业等的重要关系，工作力度不到位；服务业组织水平低，现代服务业整合能力差等，造成株洲服务业总体规模偏小，服务业内部结构不合理，企业实体能力偏低等，直接影响了株洲现代服务业的发展与服务能力的发挥。
2、外部机遇。从外部来看，株洲的现代服务业面临着新的机遇。首先，在经济全球化背景下，长株潭地区以自身的优越区位，良好的投资环境和产业基础，特别是在区域经济与长株潭两型社会建设中占有重要地位。其次，产业结构调整机遇。科学发展观指导下的宏观调控和株洲迫在眉睫的工业化转型，为株洲现代服务业的发展提供了思想保证和政策支撑，从优先发展生产性服务业的适应性调整，到全面突出发展服务业的战略性调整，将成为新时期的发展主线。再次，改革深化机遇。中央多次提出加快推进垄断行业的改革，包括放宽准入领域，降低准入条件，培育多元化竞争主体等，同时已经把包括行政管理体制改革在内的公共服务改革放到了重要位置，随着改革的深入，势必催生出许多新的利民举措，达到促进竞争、提高效率和拉动消费的目的。最后，城市化机遇。城市是服务业发展的主要载体，近几年来株洲的城市化进程明显加快，建成区不断扩大，为服务业发展提供了越来越大的空间，“十二五”经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划也都为服务业发展做出了相应的倾斜。
二、株洲动力产业群现代服务业配套政策实践及不足
事实上，株洲市对发展现代服务业通过专项政策文件构建了一个初步的产业政策框架。但是，现有政策实践与现代服务业发展以及和市场经济体制的要求相比，在政策制定、执行和评估的整个过程中存在一些明显不足，重点体现在以下几个方面：
（一）政策面太广，没有根据株洲产业特点解决当前急需发展生产性服务业滞后问题。目前，株洲市政府已经制定了《株洲市服务业提升方案（2014～2017）》和株洲市委一号文件《关于加快发展第三产业的若干意见》，虽然政策制定的出发点是正确的，但在落实过程中却存在问题。由于受考核机制重GDP总量而不重结构的影响，株洲市产业导向及相关优惠政策仍是向第二产业倾斜的。制造业带来的GDP增速较快，而大力发展服务业可能在一定时期内会使GDP增长放缓，因此具体在用地、税收、水、电、气等方面，加工制造业比服务业享有更多的政策支持。如工业用地比较便宜，诱使加工制造企业征用远远超出实际生产需要的土地，可以建设自成一体的仓储物流、后勤保障等设施，而且有的不仅满足自用还可以对外出租。以现代物流业为例，现在仓储物流企业建设成本大，无法降低仓储物流成本，对生产企业而言缺少吸引力，阻碍了仓储物流业的专业化、规模化、社会化发展。而这些方面都需要从政策层面迅速解决。
（二）政策管制过多或管制不到位。现代服务业的发展需要政府的管制和扶持，但是如何处理好市场机制与政府管制之间的矛盾，是政策制定中的一个难点。由于经验不足，在处理这个矛盾中还存在许多不尽如人意的地方。比如，市场准入管制过多，服务业开放政策调整较慢，例如金融业开放政策刚刚起步，中小金融机构发展得还不充分，不适应经济发展的要求。又如，在市场竞争秩序的管理上不到位。有些政策和做法不利于形成公平竞争的市场环境；对垄断性较强的行业，如电信业，竞争政策还不能保障竞争的正常展开，还无法保证消费者对经营者进行监督；对于旅游等行业，由于相关的管制政策措施存在针对性不强、管制力度不够、操作性差等问题，致使管制不到位。
（三）有些政策不适应现代服务业发展需要。近些年来的发展环境变化对现代服务业的发展提出了新要求，如技术进步加快，对外开放扩大，消费需求多样化等。但是，目前有关现代服务业的发展政策还不能很好地体现时代进步的要求。例如，信息服务业属于新经济业态，现有政策更多关注的是传统产业，对新经济业态的政策制定显得滞后，信息服务业产业政策制定与市场体制创新明显滞后于产业的强劲发展。有一部分政策调整的进度与现代服务业发展的要求有一定的差距，滞后于发展需要。因此，鼓励现代服务业发展的政策应根据经济环境的变化和现代服务业自身的发展适时进行调整。
（四）缺乏统一领导而造成部门之间协调困难。服务业政策的制定和协调者需要在行业主管机构之上的具备相当权能并能进行全面协调的综合机构。因为产业政策需要多种政策手段配合，由此涉及多个职能部门，需要有一个具备权能的机构促动各个职能部门协调发挥作用，但行业主管部门往往从本部门的局部利益出发要求政府给予一系列的优惠政策，此要求是否符合长远利益全局利益，因此需要综合协调机构出面斡旋。但目前尽管成立了服务业领导小组，但服务业内部的行业主管部门多，而且行政级别一样，各自都没有行政管理关系，协调难度大。加上各行业主管部门的业务差异大，会对服务业的发展有不同的思路和利益诉求，其结果是难以统筹、协调，制定的政策也难以切实和高效的执行。
（五）区域政策差异对株洲服务业发展形成了挑战，完善政策势在必行。株洲地处长株潭城市群，既有得益，同时又由于城市地理优势的不同，经济管理权限的不同，两地政策上的差异使长沙对高端生产性服务业更具有吸引力，不但给株洲吸引跨国公司地区总部、研发中心、分销中心来投资带来不少困扰，也给株洲的现代服务业向更高层次、更高水平发展带来严峻的挑战。因此，一方面株洲要积极向上争取更多的政策支持，消除或减少因地区之间的政策差异给株洲市现代服务业发展带来的不利影响；另一方面要进一步完善现有的现代服务业扶持政策和相关的配套政策，形成科学合理的政策体系，并严格贯彻执行，为现代服务业的发展和投资创业创造良好的政策环境。
三、株洲动力产业群现代服务业配套发展政策保障措施完善策略
根据前面对株洲市发展现代服务业的政策实践中存在的不足以及国内外的相关经验，株洲可以从以下几个方面进一步完善动力产业群配套的相关现代服务业政策。
（一）营造更加宽松的政策环境，加强现代服务业制度化建设。长期以来，株洲对服务业的作用存在着误区，在政策制定方面，株洲市产业导向及相关优惠政策历来是向第二产业倾斜的。因此，当务之急株洲要协调好服务业与制造业的发展关系，根据《株洲市服务业提升方案（2014-2017）》和《关于加快发展第三产业的若干意见》等文件以发展生产性服务业为突破口，促进二三产业相互衔接和融合发展。在产业政策中充分体现现代服务业发展的主导产业思想，在财税、用地、人才等各个方面为现代服务业营造适宜发展的、更加宽松的政策环境，全面提升现代服务业的规模和水平。同时，进一步提高政策制定的科学性、合理性和可操作性，建立现代服务业的政策审议制度、政策实施保障制度和政策监督、检查、评价制度，抓好政策过程的各个环节，确保产业政策效应。
（二）与时俱进，因地制宜，进一步完善现代服务业政策体系。目前，从国家与湖南省层面来看，都制定了相关的现代服务业发展规划。但与国家层面的服务业发展政策相比，地区服务业发展政策是国家服务业政策的细化，内容更加具体、可操作性更强、政策时效相对较短、措施手段更加多样、干预性也更加直接。因此，要把握好政策的计划性、可操作性和时限性。由于现代服务业范围广、情况复杂、牵涉的问题多，因此需要围绕株洲市的服务业发展的总体政策出台相关的配套性政策，针对总体政策的某一侧面进行补充、完善和具体化。株洲市《关于加快发展第三产业的若干意见》是一个综合性政策，还需要根据动力产业群等产业需要加强配套性政策的制定，以进一步完善现代服务业政策体系。
（三）依据城市功能明确政策导向，加强行业分类指导。现代服务业的发展基础是市场，株洲在动力产业方面有着明显的比较优势，也是长株潭城市群的重要一环，因此株洲市应在全面推进、协调发展的基础上分类指导，紧紧围绕生产性服务业、生活性服务业和以旅游为龙头的文化休闲业三大领域配置生产要素。同时，由于现代服务业内容宽泛，各行业的情况并完全一致，存在的问题和困难不一样，产生问题和困难的原因也不一样。因此，需要有针对性地采取相应的政策措施，加强行业分类指导就显得尤为重要。如对株洲动力产业群的现代服务业配套应重点围绕相关的现代物流业、信息业、科研外包、咨询业、金融服务等进行明确指导与政策引导。
（四）立足现实，按株洲的现代服务业成长规律实施政策。株洲的现代服务业发展滞后是一个严峻的现实，应根据服务业的成长规律在不同的发展阶段制定不同的政策。当前株洲动力产业群配套的现代服务业需要的政策主要是产业优惠政策，特别是在资金信贷方面的优惠政策，保证现代服务业发展过程中的平均利润率水平，促进其发展。当株洲现代服务业进入成长期后，产业政策的重点是创造平等竞争的市场环境，促进其健康发展；当株洲现代服务业进入繁荣期后，政府一般应在产业政策上提供未来产业发展的目录，指导企业超前向新产业转换，为产业升级提供相关技术指导。事实上，服务业门类多、特点不同，在同一时期有可能多个产业阶段并存。所以，要分析其所处阶段，有针对性地采取不同的产业政策。
（五）加强部门协调配合，实现支持政策的科学化与民主化。服务业工作涉及的政府管理部门多，甚至是一个服务业行业就会涉及多个主管部门。因此，要理顺各个部门的职责和权限，加强部门间的协调配合，把促进现代服务业发展作为落实科学发展观、实现“两型社会建设”的重要工作，根据动力产业群发展的需要抓紧完善配套现代服务业常设管理工作机构，做到机构、编制、人员、职责、经费五落实，并建立、完善相应的工作制度，加强与其他职能部门、行业管理部门和行业协会的协调与配合，各部门、各行业机构要积极支持和配合综合职能部门开展工作。这样，可以避免多头管理、政出多门、资源分割、重复建设等问题的出现，既有利于提高政策制定的科学化、民主化，也能够保证政策的顺畅执行。
（六）抓好统计和调查工作，加强考核，保证现代服务业政策的落实。加强现代服务业的统计与调查工作可及时反映服务业发展政策的落实情况，其对未来服务业的发展是至关重要的。因此，政府综合统计部门一定要进一步加强对服务业统计工作的领导，建立健全服务业统计体系；各级统计部门要加强服务业统计管理，改进服务业统计制度和统计方法，增加服务业统计信息的发布频率和内容；完善行业运行状况的监测系统、抽查方式和统计网络。根据统计信息进一步改进服务业政策，提高政策的有效性和可操作性，从而更好地为服务业发展服务。同时，要加强现代服务业政策的具体落实，必须加强责任落实与考核以保证政策成效。应建立产业政策保障制度和监督、检查和评价制度，促使财政、税务、银行、内外贸易、关税、证券管理、工商行政管理、国有资产管理等经济管理部门认真贯彻执行政府产业政策，对相关部门建立相应的奖惩机制以保障政策实施；并对产业发展政策的实施监督、检查和分析，定期评价实施效果，并根据形势变化及时提出修改建议，以保证取得更好的政策效果。
（作者单位：湖南铁道职业技术学院铁道运营与管理学院）
主要参考文献：
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