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［提要］ 过去的2003年，全球年技术进步率平均是1.5%，每50年人均收入就可以翻一番。而中国从1978年到2007年年均实际增长9.8%，是同期世界经济年均增长率的3倍多，创造了“中国式增长奇迹”。这种奇迹能维持多久？有可持续性吗？我们真的需要第二次转型吗？本文分别从理论层面、经济层面、社会层面、整合层面对其做出回答，并得出结论：政府第二次转型不仅需要而且任务紧迫，当务之急是充分发挥个人和社会的积极力量，找准路线图，制定具体的时间表。
关键词：政府转型；财政支出；结构效率
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2014年10月8日
从有文字记载的几千年历史看，工业革命之前人类社会几乎没有什么大的进步，年技术进步率不超过0.05%，长达1，500年的时间人均收入才翻了一番。而过去的200年，全球年技术进步率平均是1.5%，每50年人均收入就可以翻一番。再来看看中国：从1978年到2007年，国内生产总值由3，645亿元增长到24.95万亿元，年均实际增长9.8%，是同期世界经济年均增长率的3倍多，创造了“中国式增长奇迹”。这种奇迹能维持多久？有可持续性吗？世界银行在1997年的发展报告中曾断言：“如果没有有效的政府，经济的、社会的可持续发展是不可能的。有效的政府-而不是小政府-是经济和社会发展的关键”。改革开放以来，伴随着经济转轨和社会转型，我国政府发生了两次革命性的转型，那么要问：我们真的需要第二次转型吗？寻找对这个问题的回答正是本文的目的所在，我们在回答这个问题前，可以听听来自理论和实证的声音。
一、理论的声音
世界范围内的政府转型经历了传统行政管理、新公共管理和整体性治理三大阶段，每个阶段都有相应的蕴含，治理在政府管理的历史长河中，就像生物界一样，经历了丰富的遗传和变异：
传统行政管理是以政府为中心，以行政权力为本位，以单方性、命令性、强制性和封闭性为特征的管理模式。传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色；传统的行政模式造就了一种消极的控制：其致力于避免犯一些尴尬性错误，试图通过官僚制理论和科学管理原理能发现行政管理所存在的一种“最佳工作方式”；传统的行政模式是压制型的管理方式，与之对应的行政是一种压制型行政，压制型行政以实现抽象的公共利益为唯一宗旨，以贯彻行政主体的单方意志为基本目标，以管理行政相对方为基本内容，以强制性行政行为为主要手段，其结果是剥夺了行政相对方的主体性。
新公共管理理论鼓吹公共产品和服务供给“分权化、市场化、民营化”，将市场机制运用于传统公共领域，建立独立执行机构，推行合同制，积极开发公共产品与服务的内部市场，创建 “以灵活市场为驱动力的政府”，是多中心主义和市场本位，强调市场的中介作用和管理者与被管理者的人格平等，在具体制度中较多规范管理双方的合同关系，以权利与义务对等为特征。新公共管理运动使公共领域碎片化，不仅表现为公共产品供给的组织属性多样化，而且还呈现为决策、执行、服务系统继续分化，更体现在公共行动者动力分散化，而对这些碎片的协调往往依赖于契约。
整体性治理是在对新公共管理理论反思和修正基础上提出的最新治理模式，其核心目的在于跨越组织边界，整合各组织独立的资源，实现政府的政策目标（作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等新公共管理模式下产生的弊端相反的措施而提出的整体性治理，更加强调公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以便为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务）。整体性治理以公众需要为目的，强调政府的社会管理和公共服务职能，关注民主价值和公共利益（在整体性治理的价值体系内，不仅公平、正义、回应性等民主价值得到复兴，而且新公共管理倡导和追求的效率价值也得到了肯定）；政府通过协调、联合等方法促使公共服务各主体协同合作，为公众提供无缝隙公共服务；整体性治理借助信息技术的应用，试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的整体性治理结构（既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络）。
二、实证的声音
（一）经济层面：来自生产性支出的证据。与改革开放前的政治统治型政府相对而言，经济建设型政府“从政府设立的价值取向来说，以GDP的增长为最主要的任务，政府的行为偏好集中表现在增长上。政府工作有没有成效，官员有没有政绩，首先看GDP。从政府的社会角色表现看，在看到GDP有可能下滑的情况下，往往忘记了自己是一个裁判员的角色，直接冲到前线亲自去搞GDP。”
建立在第一次转型基础上的财政分权在一定条件下可以放大市场分割（分割）的程度，而同时分割对于经济的发展又存在着临界点效应，图1中隐含着我国政府第二次转型的必要逻辑。（图1）
具体而言，刘小勇、李真（2008）利用1986～2005年的省级面板数据在检验财政分权、经济分权等因素对市场分割程度的影响时发现：财政分权加剧了市场分割度，尤其是收入分权（地方政府拥有的收入权越大，越有动机和能力去推动市场分割，从而保护本地区利益）；而经济分权则降低了市场分割度，有益于市场一体化进程（经济分权越深，市场化程度越高，企业自主权越大，企业的发展也更加专业化，企业会通过各种合作的方式绕过地区壁垒，例如采取在对方地区设立分部或合资、股份等形式与实行区域壁垒地区企业合作）。继而，刘小勇（2012）采用面板分位数模型检验财政分权对区域市场分割的影响时进一步发现：财政分权对市场分割具有正向影响，处于越高分位数条件下的省份，财政分权对地方政府采取市场分割政策的激励越大（财政分权只是为地方政府实施市场分割政策提供了必要条件和土壤，但是，地方政府能够实施分割市场政策的能力和机会则受到制度规则的制约，只有在不完善的制度规则下，地方政府采取分割市场政策面临的处罚概率和处罚力度较低的情况下，地方政府才会真正实施分割市场的政策）；经济发展水平与市场分割负相关，处于越高分位数条件下的省份，经济发展水平对地方政府放弃市场分割政策的激励越大（而随着市场化程度的提高，企业组织形式越来越多样化，不同所有制类型的企业之间分工合作越来越密切，企业的专业化程度越来越高，分权体制下，地方政府合作的空间将高于分割市场的空间）。
与前面的研究几乎同时进行的有陆铭和陈钊（2009）他们采用一个基于Barro（2000）经济增长的实证模型来探讨市场分割如何影响经济增长。运用《新中国五十年统计资料汇编》和《新中国55年统计资料汇编》的数据，他们发现在市场分割程度不高时，提高市场分割有利于当地的经济增长，而当市场分割程度超过一个临界值之后，其对经济增长的作用将转为负，也就是说即期和未来的经济增长具有倒U型关系。后来张卫国等（2010）以及张卫国等（2011）也得出了与陆铭、陈钊（2009）几乎完全一致的结论，仅仅在拐点数值上稍有出入（可能与取样不同有很大关系）。因此，地方政府加强制度建设，促进市场化水平的提升，鼓励市场化主体的多形式合作，必将成为第二次转型的核心任务。
（二）社会层面：来自非生产性支出的证据。与地方政府热衷追求经济增长“翻番”形成鲜明对比的是对社会问题的“疏忽”，具体可从两方面实证结果做出解释：
一方面，中国每年大量公款消费、出国消费现象造成资源浪费和国内购买能力的流失（中国拥有庞大的公务员队伍、公共行政开支规模较大并且监督效果不明显。从美国和日本的数据来看，1978～2008年政府消费拉动GDP增长年均水平为0.4个百分点，而中国是1.2个百分点），恰好与此相反，中国政府部门本应提供的卫生、医疗、社会保障、教育等公共产品和服务支出，无论以其占GDP的比重还是占政府总支出的比重都远远低于同等收入国家的平均水平。关系到国计民生与社会稳定的支出不足，削弱了中低收入阶层居民消费的信心，助推了防御性储蓄的增长（基于此，可以认为，形成当前国内高储蓄的一个重要原因就是政府社会保障方面的支出不足）。就拿公共教育支出来说，国际经验表明：经济越发达的国家，政府所提供的公共财政教育支出与消费占GDP比例相关度越高，见图2。（图2,资料来源于IMF，OECD）
另一方面，目前中国收入分配严重不均。由于我国市场经济快速发展、政策及管理上存在不足、社会保障制度滞后等诸多因素，导致基尼系数已经达到0.47，远远超过发达国家水平和国际警戒线。尽管消费总量在快速增长（1978～2008年，中国居民消费的增速不仅远远高于同期美国的3.3%、西欧国家的2.5%和日本的2.2%，也远远高于以消费为主导的新兴经济体印度的5.8%），然而却并未惠及最广大的消费群体：中、高收入群体中有相当比例消费者在很大程度存在过度物质消费、超前消费和炫耀性消费行为：与此同时，中低收入阶层面临被动消费，从而加剧了各种社会矛盾。
在住房消费上，高收入阶层的投机炒作与过度消费滋生了旺盛的需求，使房地产泡沫显著膨胀，中低收入群体只能被动地接受高房价而痛苦地消费，“房奴”一词就是这种消费怪相的反映；在教育消费上，由于公共投入不够，教育资源紧缺，高收入阶层攀比需求也推高了各级教育费用，中低收入家庭不得不省吃俭用，过度储蓄，沦为“孩奴”；在医疗消费上，种种弊端尚未革除，看病难、看病贵，许多居民害怕生病，不敢看病；在社会保障体系上，建立社会保障体系的初衷是构建 “社会安全网”，然而当西方社会人士担心过强且设计不当的社会安全网已经减少了储蓄的动机的同时，中国却在另一个方向上走得太远了（斯蒂格利茨，2006），即社会安全网很弱，导致个人必须承担更多的责任（储蓄增加，消费减少）。
中国经济增长与宏观稳定课题组（2006）的实证表明在经济增长过程中，整个社会性支出没有获得相应的较快增长，从而社会发展与经济发展不相称：第一，在社会性支出中，政府所承担的份额较低，有的还在不断下降；第二，在因社会性支出增加而获益方面，不同阶层或收入群体差异很大，不公平问题颇为严重（更为糟糕的是：结果不公平导致机会不公平，从而落入所谓的“不公平陷阱”）。
（三）整合层面：来自财政支出结构效率方面的证据。随着技术对人类社会文明进步影响和作用日益加深，技术精神中独特的“求效思维”成为一种具有独特价值和独立地位的人类思维方式。求真是认识论要解决的问题，求效是方法论要解决的问题。求效思维的独立价值是康德“真善美”的三维价值体系无法概括的，应该把“真”、“善”、“效”、“美”并列为四维价值体系，形成人类思维方式和价值追求的四维复合结构。那么，我们该如何判断政府财政支出的结构效率？
围绕着我国转型期财政支出结构安排，近些年出现了大量研究：先是基于增长绩效的支出结构分析。其中，包括Zhang and Zou（1996，2001）、林毅夫和刘志强（2000）、张晏和龚六堂（2005）等。这些研究通过对我国财政支出纵向或横向配置增长绩效的分析，对财政支出结构安排的顺增长特征进行了评价。继而有学者进行了更多方向的探索，例如吕炜（2004）通过对公平的分析研究了实现我国经济公平增长的财政支出结构安排逻辑。林伯强（2005）通过对不同类型公共投资减贫绩效的分析研究了公共支出结构与减少农村贫困之间的关系。OECD（2006）通过对我国政府间财政体制的分析研究了我国财政支出结构安排正在面临的挑战。中国经济增长与宏观稳定课题组（2006）通过研究政府社会性投入与社会发展的关系分析了财政支出的最优安排问题。傅勇和张晏（2007）通过对地方财政支出结构配置偏向的实证描述和分析揭示了地方财政支出结构配置的内在逻辑。陶然和刘明兴（2007）通过对城乡收入差距制度决定因素的分析揭示了地方政府财政支出结构配置存在的问题。基于以上研究，不难看出，我国的政府财政支出结构的研究正在向着正确的方向前进。
然而，不容忽视的问题是现有的理论框架内，我们还无法刻画财政支出结构配置的帕累托效率状态。不仅如此，由于财政支出结构配置受制于许多因素，比如经济发展水平、人口结构、公众偏好等，所以无论在理论上还是在实践上，都无法找到一个与特定环境相匹配的最佳财政支出结构安排。正因为如此，普拉丹（1996）指出，由于不存在适用于所有国家的某种最佳支出结构，所以将某种财政支出结构配置作为一国财政支出结构配置决策的依据往往是不充分的，有时甚至是错误的。
不过，陈诗一、张军（2008）发现，使用非参数“数据包络分析”方法（DEA）对地方政府的支出效率进行量化核算是有意义的，因为核算出来的相对效率（见图3，资料来源于中国地方政府财政支出效率研究1978-2005）可以用来评估地方政府的支出表现和政府行为，并使不同地方政府之间的行为进行比较成为可能；而且，如果核算结果显示某些地方政府支出不是有效率的，还可以进一步地分析其原因，这不仅对于理解地方政府的公共决策过程是有益的，而且有助于调整公共政策和提高政府的效率。这无疑给人们的进一步研究带来了希望。同时，李永友（2009）认为，实际上，作为政府解决市场失灵的重要工具之一，财政支出的结构安排必须服从于财政职能的内在要求，以是否有利于弥补市场失灵为其评判标准。一般而言，在支出总量相同的情况下，财政支出职能实现得越好，则说明财政支出结构配置越合理。基于这两种新设想，以及在Oleg Badunenko eta1．（2008）的最近研究中创造的一种完全不需要投入价格信息的结构效率评估方法（该方法对传统方法的改进在于将传统方法中的投入产出空间变换为投入效果空间，在这样一个空间中，利用效果导向的距离函数度量投入的结构效率，即在传统技术效率基础上进一步求解式的线性规划问题获得结构效率，见图4，资源来源于Allocative efficiency measurement revisited-dowe really need input prices，图中TE表示技术效率，profit表示效果，AE表示结构效率）的基础上，得出了我国财政支出结构效率的时间特征图。（图3、图4、图5）
基于上述方法和指标选择，李永友（2011）核算出1998～至2008年30个地方财政支出结构效率。图5对各地1998～2008年财政支出结构效率进行直观描述。从图上看，在过去11年中，财政支出结构效率呈现出U型变化趋势，其中2002年为转折点，在2002年之前，财政支出结构效率呈下降趋势，而且下降速度较快，自2002年开始，财政支出结构效率呈缓慢上升趋势，尤其是自2006年开始，上升速度有所加快。从财政支出结构效率水平看，在1998年至2008年期间，财政支出结构效率始终低于0.8，最低的2002年仅有0.46。较低的财政支出结构效率反映出中国地方政府财政支出结构存在严重扭曲，虽然自2002年开始，财政支出结构扭曲有逐步好转趋势，但公共性不足问题依然非常突出。
三、结论
对于我们真的需要第二次转型吗？本文论述了我们听到的来自不同方向的各种声音：
1、理论层面的声音。第一，政府的行政职能转变是根据新的社会背景和新的理论引领对历史的扬弃，是对行政职能合理内核的肯定和对其不合理性的否定；第二，当前中国要实现整体社会持续发展，就必须首先顺应民主政府和市场经济的需要，对行政权力进行重塑，重塑时应有选择地强化或者弱化。
2、经济层面的声音。第一，经济建设型政府主导着经济的发展，垄断着各种权利和资源，政府部门设租寻租的现象屡见不鲜，政企分开难以真正到位；第二，政府主导的经济增长，不可能长期维持较高的效率，只有内生的、集约型的增长才是真正可持续的增长。
3、社会层面的声音。第一，经济建设型政府过度介入经济领域，导致政府机构囿于“膨胀-精简-膨胀”的怪圈，造成治理成本过高和行政效率的低下；第二，政府过度重视经济建设，造成经济社会发展失衡，环境保护、下岗失业、基础教育、公共卫生、社会保障、贫富差距、社会公平等问题没有得到很好的解决，将严重影响社会的稳定和健康发展。
4、整合层面的声音。第一，财政支出结构扭曲反映出中国地方政府创建服务型政府的意愿不强；第二，财政支出结构扭曲也反映出，中国地方政府财政支出结构在服务于经济社会发展目标方面还有较大的调整空间，并潜藏着巨大的调整收益。
综上所述，经济建设型政府的局限性和弊端迫切需要我国政府突破改革的瓶颈，将我国政府的第二次转型提上日程。政府第二次转型不仅需要而且任务紧迫，当务之急是：充分发挥个人和社会的积极力量，找准路线图，制定具体的时间表。
（作者单位：1.邵阳学院；2.湖南省区域经济研究中心）
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