| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 个人所得税是政府筹集资金的重要税种，也是实施再分配的一个重要工具。在当前收入差距不断扩大的分配状况下，个人所得税收入调节功能上存在着严重的缺位，不能适应经济发展的要求。本文分析产生这一结果的主要原因，结合中国的经济发展现实,有针对性地提出进一步改革和完善我国的个人所得税制有关政策建议。
一、个人所得税调节功能缺位，无法体现公平税负的原则
随着国内外经济形势的发展和收入分配体制、结构的变化，现行个人所得税制调节收入分配功能严重缺位，主要表现在：收入分配差距日益扩大，贫富分化加剧。多年来我国经济以较高速度快速发展，而增长福利的分配，也呈现出差距日益扩大的趋势。无论是城镇各收入阶层间，或是在城乡间、地区间、行业间都是这种情况，贫富分化加剧，城乡居民基尼系数2000年已达0.417,超过了国际警戒线。2002年一季度的统计表明，20％的高收入者占总收入的46.2％，而20％的低收入者收入只占总收入的6％，高低收入差距7.66倍。与此同时，财产也日益集中化，2002年上半年的抽样调查显示，10％的富裕家庭则占有城市居民全部财产的45％，10％的最低收入家庭则只占有前项财产的1.4％，另外80％的家庭占有财产总额的53.6％。在城市居民家庭金融资产中，20％的高收入家庭，所占比例为66.4％，而20％的低收入家庭只占1.3％。我国现行个人所得税的分类税制，不能从总体上和以一个年度的较长计算期，衡量纳税人的负税能力，进行有效调节，加以征税面窄，减免优惠过多，有些征收、宽免界限划分不当，如对富裕户转让股票，一次所得虽达百万、千万元以上也不征税，而对贫困户几元几角的储蓄存款利息所得也同样要征税。20％的生计费用扣标准，近十年来也未按照物价指数和医疗、教育等费用的提高而相应调高，部分较低收入者多负担了税，特别是如何调节过高收入部分和培育中等收入者，照顾低收入者，缺乏有效措施，这些都不能适应调节收入分配差距，缓和两极分化矛盾的要求。
二、个人所得税调节功能缺位的制度因素分析
自1980年开始施行特别是1994年税制改革以来，我国个人所得税收入增长势头强劲，对调节个人收入分配、组织财政收入起到了一定的积极作用。但从税收制度与社会经济发展相适应的角度来看,我国现行的个人所得税制度客观上存在着许多问题，具体分析如下：
（一）分类所得课税模式存在弊端。分类所得课征制具有对不同来源、性质的所得区别对待、分别征收，征收成本低，便于实现源泉扣缴、计征简便等优点。但它不能较好体现公平税负、量能负担的税收基本原则，而且由此引申出若干问题。具体表现在：首先，目前根据所得项目分类按月、按次征收个人所得税，与综合各项所得按年汇算清缴课征方式相比，对年综合收入较高的纳税人来说存在着其适用税率相对较低的问题，从而相对增加了低收入人群的税收负担，影响了个人所得税公平收入分配作用的发挥。其次，我国现行的分类税制模式，分别按不同征税项目，确定税率、扣除标准和减免优惠，无法全面考查纳税人在一个年度或较长时期内的整体负担能力，难以真正贯彻公平税负原则，实现对过高收入调节的要求；有些所得的性质界定不清，征管也难以把握；同时，分类课征容易造成纳税人分解收入，多项扣除，进而逃避纳税。如一笔劳务收入分解为几笔，或一人多项收入，形成多项扣除。但考虑到对全部个人所得均实行综合税制，要求对纳税人各种来源的所得，都能综合计算和进行控管，需要纳税人有较高的纳税意识，有较健全的财务会计制度和科学、严密的税源监控体系和相应的征管力量，社会征收成本也高，这在当前要完全做到，还存在事实上的困难。特别是综合税制模式，不是按收入性质区别征税，如对劳动收入与非劳动收入一个样，创造性劳动收入与普通劳动收入一个样，难以体现政策，也有欠公允。
（二）税率繁琐，造成税源流失和纳税人税负的扭曲。我国现行个人所得税对工资、薪金所得采用九级超额累进税率,但累进档次过密,累进程度的跳跃性过大,而且由于免征额过低,使绝大多数工薪收入者被纳入到了征税范围之内,再加上收入分配渠道不规范以及隐形收入、灰色收入的大量存在和我国税收征管能力不足等原因,使得高收入者和低收入者之间难以真正通过累进税率体现出税收区别对待的政策精神,反而加剧了税负在高低收入者之间的累退倾向。
（三）免征额标准过低。从1994年新的个人所得税法颁布以来，随着经济社会的飞速发展，人们的收入水平不断提高，但各项改革政策的出台直接加大了居民的支出压力，影响到消费水平的进一步提高。而长期不变的800元免征额标准却远远落后于时代的发展，使得低薪阶层成为缴纳个人所得税的主力军，不公不利于实现税收公平，而且影响居民生活水平提高，减弱政府其他经济社会政策的实施效果。
（四）费用扣除不合理。现行个人所得税制采用分项征收的办法，对不同项目所得实行不同的费用扣除项目,采用定额和定率两种费用项目扣除形式。其中，工资薪金所得每月费用扣除800元(外籍来华人员，港澳同胞扣除4000元)。这种规定过于简单，没有考虑到纳税人的具体情况，也不符合国际惯例。个人所得税虽然是调节个人收入，防止收入差距过大，但由于每个家庭都存在着一定的差异(如家庭成员的多少，有无赡养老人及抚养未成年子女的差异以及接受教育、医疗保险等)，纳税时应予考虑，否则，税收的公平性和合理性就难以体现。另外，现行个人所得税制对劳务所得等采用按定额和定率费用扣除方法，对不同来源的所得规定了不同的扣除标准，对同时拥有多项所得实行多次扣除的方法，更加重了税负的不公平。
（五）收入隐蔽、偷逃税现象严重。随着市场经济的发展和第二职业的增多，工资收入越来越多，且大多数采用现金结算。由于现阶段多种公积形式并存，再加上法规的不完善和政策上的漏洞，正常的制约关系很不完善，部分人可钻法律和政策的空子，取得灰色收入，隐蔽性强，使税务部门对纳税人的收入缺乏有效监控，特别是对高收入阶层的监控更是薄弱。
三、改革和完善个人所得税制，充分发挥收入调节功能
（一）选择适应我国现实情况的税制模式。国际上的个人所得税制模式主要有三种：一是综合所得税制，二是分类所得税制，三是综合与分类相结合的混合所得税制。根据我国经济发展水平和税收征管的实际状况,改变现行的对个人所得分项征税的模式,实行综合和分项相结合的混合税制,是符合国情的明智选择。这既能覆盖所有个人收入，避免分类税制可能出现的漏洞，又能体现量能负担的原则，并对某些所得实施区别对待政策，也与当前的征管水平和征管力量相适应，提高税收的科学性、合理性。当前宜于把经常性、固定性收入的所得项目划入综合征税范围，这包括现行税法规定的工资薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业的承包、承租经营所得，个人独资企业、合伙企业所得。因劳务报酬所得与工资、薪金所得同属劳动所得，有时难以划分，也可包括在内。对这些所得，以一个年度为计算期，综合计算该征税范围的全部所得和应纳税额，按月预扣、预缴，年终汇算清缴，多退少补。其余各项所得都仍按现行分类税制办法缴税，不进行汇算清缴。这样划分，占个人所得税收入65％以上的所得项目，都列入了综合征税范围，既能体现纳税人的负担能力和公平税负原则，又与当前对税源的控管水平和力量相适应。
（二）规范征税范围和税基，缩小减免优惠。个人所得税应是个人非营利所得税。非营利事业所得，包括独立个人劳务所得（包括合伙企业的合伙人收入）、非独立个人劳务所得（主要工资薪金）、被动投资所得（股息、利息、特许权使用费）、不动产所得、财产转让所得（资本利得）、其它所得。征税所得范围应限定在工资薪金所得、各种劳务所得、投资所得（包括利息、股息、特许权使用费所得等）、财产租赁和财产转让所得等非营利性质的所得，也就是将合伙企业、个体工商业户的所得税并入企业所得税或营利事业所得税中，统一税目，避免与企业所得税的内容重复，也避免个人所得税和企业所得税对同一笔所得的重复征税。
为了保证我国的个人所得税易于征管，目前列入征税所得范围的应主要是规则性、周期性、以货币表现（包括有价证券）的所得，某些原可以用货币表现的实物收入要折算为货币所得。对推算所得、偶然所得一般不列入征税所得范围。对可以转化为现金的福利性收入要列入征税范围。对多数与职务或所在单位有关的“待遇”性实际所得，应着眼于深化市场取向改革，逐步将“暗补”即隐性收入转化为“明补”即显性、帐面收入，如取消福利性分房、专车制度改为车费补贴制度等。改革以后，这些所得也属于规则性所得应列入征税所得范围。应摒弃只能将合法性所得纳入征税所得范围和征了税的收入即为合法收入的旧观念，在确定征税所得范围上应遵循所得税法独立原则，不管所得是否合法（在进入法律诉讼程序并做出判决前，有时很难确知一项所得来源合法与否），凡能增加一个人负担能力的所得，只要其符合税法规定都可以是应税所得，尽量缩小免税范围。个人所得税现阶段的职能定位决定了个人所得税法调节的内容和目的与其他税收法规有所不同，主要是通过对收入低的不征税，收入一般的少征税，收入高的多征税，来达到调节个人收入的初衷。因此，现行税法中的鼓励性、引导性的减免应该取消。建议免税范围：由财政预算开支的政府奖金和特殊津贴、抚恤金、救济金、外交代表收入。不包括保险赔款、军人转业或复员费、安家费、退职费、国债和国家发行的金融债券利息等。退休金可减半征收或免税。
（三）调整税率和级距。税率设计是个人所得税发挥调节功能的核心，累进税率最能体现量能负担原则。目前我国个人所得税现行的高税率与多级距的设置与国际流行的“宽税基、低税率、少级距”的个人所得税改革方向背道而驰。因此，可以考虑将所有所得按统一的超额累进税率纳税。废除工资薪金所得按月计征办法，一律改为按年计征、按月预缴、年终汇算清缴办法。其税率可以设定为针对全年应纳税所得额由不超过10000元、10000～20000元、20000～40000元、40000～60000元及超过60000元的5％、10％、20％、30％到35％的五级超额累进税率。这样得出的税收负担率为19.67％，与特许权使用费所得、劳务报酬所得适用20％的税率基本一致，体现了对劳动所得征税的平等性。
（四）提高免征额。若将现行个人所得税制改为分类综合税制，将纳税人的勤劳所得如工薪、劳务报酬、稿酬、个体户生产经营所得、承包承租经营所得等纳入综合所得范围，则新的个人所得税制综合所得月免征额标准必须大幅度提高，考虑到国情和对财政的影响，我认为以不低于1200元为宜。免征额标准提高后，则纳税人人数相对集中，税务部门可以抓大放小，集中力量于高收入阶层，加强对重点税源的监控管理，从而有利于提高个人所得税征管效率。
（五）扩大税前扣除范围。个人所得税综合所得税扣除范围的确定，应该由免征额与特别项目两部分组成（其中免征额是统一的、不分贫富人人有份的，特别扣除项目只适用于改革措施影响到的以及处于弱势状态下的有关纳税人）即不仅要考虑纳税人的所费与生计消耗，也要考虑改革措施对纳税人支出水平的影响，更要考虑不同家庭构成中不同的负担变化情况。现行分类税制中工薪所得800元或其20％的扣除部分，实际就是投入成本和生计费用，并没有考虑政策变化与各项改革措施对居民生活消费水平的影响，即没有包括对不同纳税人特别需要的扣除。改革后的个人所得税制在统一免征额1200元（笔者主张的）的基础上，还应根据改革的需要，结合不同纳税人的情况，规定若干允许扣除的特殊项目，如赡养老人（赡养1人增加相当于免征额20％～25％的扣除额）、医疗〈包括纳税人本人和其无工作的家人，可凭医院证明将大病医疗费用实行一定比例的税前扣除〉、失业（若纳税人本人失业，可考虑退还其失业前3年所缴纳的个人所得税，家人配偶失业，可在正常免征额标准基础上增加50％的扣除额）等。此外由于住房制度改革、教育投入体制的改革等给纳税人带来的费用升高，都可以通过一定比例的税前扣除方式加以解决。这种纳税人税收照顾，有助于实现社会公平。
（六）建立双向申报制度和监控体系。现行个人所得税法未明确规定纳税人和应税收入支付单位担负纳税申报的法律责任，影响税收监控管理。应借鉴国际通行做法，在税法中，加列专条对这个问题加以明确。同时，税收法律还要规定有关的第三者（部门、单位、个人）有向税务机关提供必要的纳税人相关资料信息和配合税务机关执法的义务。并在此基础上建立纳税人申报工作，人多、量大、处理繁杂，可以只限于超过较大税款额度的重点纳税人才进行申报，一般纳税人只要是预扣、预缴了税款，就不要申报，但有多种所得来源或同时从两个以上雇主处取得收入和未实行源泉扣缴的纳税人仍要申报。借鉴国际经验，税务机关要建立全国统一的纳税人识别号。纳税人、扣缴义务人和向税务机关提供纳税人有关情况的单位、个人，均利于加强个人所得税的监控，避免税收流失。(□文/夏菊子) |
|
|
|
