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近年来，随着我国税收收入的较快增长，税收成本也在大幅增长，税收成本过高已成为我国税收工作较为突出的问题。有关资料显示，西方发达国家的税收成本都比较低，征管成本率一般都在1％左右。如美国为0.6％、日本为1.9％、瑞典为1％、英国为1.3％、加拿大为1.6％、法国为1.9％等。而我国，1995年的税收成本率为3％，1996年达5.6％，我国的税收成本较高且呈逐年上升之势。目前我国有100万税务干部，仅这个与我国每年税收收入之间的比例也是惊人的。税收成本过高已成为公认的事实，已经引起我国政府的高度重视。十六届四中全会明确了我国对现行税制改革完善的方针“简税制、宽税基、低税率、严征管”，加强税收征管，降低税收成本既是税制改革的要求，也是当前我国税务部门面临的一项新的课题。
一、我国税收成本高的因素分析
由于多方面的原因，我国税收成本较高，且呈逐年上升之势。目前我国仅预算内支出的征税成本高达5％以上，而西方发达国家的征税成本一般只在1％左右，显然我国有降低税收成本的可能性和必要性。我国税收成本过高的原因主要有以下几个方面：
1、税收成本观念淡薄。由于长期受计划经济体制旧观念的影响，税务系统缺乏税收成本观念，只关心税收规模及增长速度，为完成税收计划任务，保证应收尽收，税务部门不惜一切代价，增人增机构，这必然导致成本增加，效率下降。无论是决策机关还是税务部门，都把税收单纯视为组织财政收入的一种手段，只从政府角度研究税收问题，缺乏从市场经济运行的全过程去分析和把握税收。把征税看成纯粹的政府行为，不考虑征税过程的成本代价，不讲税收的经济效率，不进行经济核算。
2、税制的复杂性和征管模式。虽然在1994年税制改革后大大简化了税制，确定了直接税和间接税共存的双主体税制结构，但各种税收法规、条例、实施细则、批文等繁多，税收决策分散且层次较多，税制设计上的随意性也大，使税制复杂化，税率档次过多，造成征管和纳税难度大。税收征管方式的制定没有很好地考虑税收成本。如有的税种两个部门征收，过多地从中央与地方财政的分成上考虑，而从降低征收成本上考虑较少。
3、税务机构设置不合理。1994年我国进行了税制改革和征管改革，将国、地税机构分设，办税机构、人员和物质配备均翻了一番，这大大加大了税收成本。国、地税局分设自己的稽查分局，按照各自的税收管理权限分别开展税务检查，往往在检查的过程中，出现同一个企业国税查完地税查的局面，重叠检查、分别处罚不但增加了企业的负担，也增加了税务部门重复检查的成本。我国当前的税务机构按行政区划设置，与经济税源的状况联系不够紧，在经济税源不足、比较分散的经济欠发达地区设置与经济发达地区同样的税务征收机构，由此也造成了高成本。
4、经济不发达，发展不平衡。经济是税收之源，社会经济越发达，人们创造的财富越多，税源也就富裕充足，人均征税额必然增大，税收收入成本率必然降低。反之，税收成本就越高。西方发达国家税收成本低，其经济发达是一个重要原因。我国现在还处于社会主义初级阶段，除东部沿海少数地区外，整体经济状况比较落后，许多地区尚未脱贫，税源枯竭，组织收入艰难，在很大程度上造成我国税收成本一直居高不下。
5、税收征管质量不高。一是税收征管基础薄弱，税源监控水平较低，纳税申报质量低。表现在：第一，税收征管基础资料不规范、不完善，不能为税务管理、税源监控和税务稽查提供可靠的信息资料。第二，税收征管信息化程度不高，监控网络不健全，不能为专业化税收征管提供信息保障。第三，专业化税收管理中征管稽查分工不明确，衔接不严密，税收管理、监控不到位。第四，纳税申报体系不完善。二是税务人员的综合素质不是很高，受教育程度低，专业人员少，税收服务质量有待进一步提高。
6、税法建设较落后。税收法制不健全，受长期封建社会的影响，人治思想严重，法制观念淡薄，在税收上表现为无法可依或有法不依，加上税制不健全，法规漏洞多，偷逃税或越权减免税现象严重。税收执法刚性不够，公民的纳税意识不强，税收领域的违法犯罪活动屡禁不止，既造成了国家税收的流失，也给税务机关的征管增加了难度，提高了税收成本。而且现行的《中华人民共和国税收征收管理法》，只是个粗线条的，还无法保证查处大型涉税案件整个执法过程的需要，即影响征管效率，同时又增加了征税成本。
二、优化税收成本的对策和措施
1、强化税收成本意识。观念和认识问题是当前制约税收管理质量和效率提高的首要问题，必须从思想上彻底摒弃计划经济模式下的“无本治税”观念。不讲成本不讲效率的管理是粗放的、落后的管理。我国正在建设社会主义市场经济，应当遵照市场经济的有关原则，树立税收成本最小化观念，建立经常性的统计、核算、分析考核征税成本的机制，把税收征管从“粗放型”变为“集约型”管理。一是要把效率观念贯穿于税收征管工作的全过程。需要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣传、纳税申报等各个环节全方位贯彻效率原则。二是加强内部管理。严格实行“预算制”，强化成本核算，建立成本约束机制，建立科学化、规范化、制度化的税收成本管理体系，形成自上而下的征收成本核算约束机制。三是实行成本否定。将“成本否定”概念应用到税收领域，建立“低效税收舍弃体系”，如一项税务措施的采取，如果征收成本超过一定限度时，就应当考虑予以否定。
2、进一步简化税制，优化税制结构。税收制度直接决定着税收收入的总量，以及税收的来源、组织方式，而税制构成模式、税制的繁简程度、税种的构成和集中程度等又直接影响到税收成本。我国的税制应遵循公平效率原则和简化纳税手续的原则进一步改革，在税制和税种的设计上考虑税收成本，便利公民纳税和税务机关的征管；在中央和地方税收的划分上要科学，尽可能减少交叉；尽可能使用共同税基，节约征管稽查费用；与全体国民直接相关的大众税种、税目、税率要尽可能简单易懂，减少档次，便于操作，既有利于减少纳税费用，降低执行成本，还有利于执法；对自由职业者、农民、小商人等难以征税的群体推行估算制度；要充分考虑税基的完整性，达到减少漏洞、节约费用、严格控管的目的；要考虑征税成本和征收效率的高度统一，把成本和效率作为优化税制的重要内容。
3、加大税收机构改革，提高税务人员素质。按照经济区划和精简高效的原则，科学设置税务机构。首先是税务机构的设置要打破行政区划的框框，其密度和人员的多少应视税源状况而定，从根本上控制机构膨胀和人员增长过快的问题。其次是在内部职能分工上，宜上粗下细。第三是尽可能地扩大管理幅度，减少管理层次。人的因素是第一位的，要降低税收成本，必须建立一支高效廉洁的税收队伍，征管人员的素质如何，直接影响到征管的成本和效率。税收分配涉及国民经济的各个部门、社会再生产的各个环节、人们生活的各个方面。因此，税收人员应有较高的综合素质，既要掌握财税理论、财税专业知识与操作技能，又要有扎实的经济学、管理学、法学和财务会计基础；既要学习理论，又要了解政策；既要掌握外语，又要熟悉计算机操作技能。只有造就高素质的人才，才能适应税收征管现代化的需要，才能有效降低成本，提高效率。
4、科技兴税。没有科学的发展、技术的进步，就不可能大幅度降低成本提高效率。科技兴税是降低税收成本的保证。如目前税务机关推行的“一窗式”管理、信息化建设，既减轻了征税人员的劳动强度，又节省了纳税人的时间，提高了征管效率，降低了征纳成本。
5、加快税收法制建设，建立税收司法体系。依法治税的前提是有法可依，作为税法主体的征纳双方的权利和义务必须由法律来界定。如果税收法制建设滞后，将造成许多涉税问题的处理无法可依，无法保证执法的需要，降低税务机关依法行政水平，增加税收征收成本。为此，应加快税收法制建设。第一，尽快研究制定税收基本法，健全税法体系。把税收的立法原则、纳税人的权利和义务、税法的解释权及税收管辖原则等用税收基本法的形式固定下来。第二，要加快税收实体法和程序法的立法进程，尽快完成具有普遍征管意义的各税种的立法工作，将大量的税收暂行条例修订后上升为法律。第三，进一步完善税收征管法，尽快修订税收征管程序和措施，以适应我国市场经济发展的需要。第四，建立税收立法、执法、司法相互独立、相互制约的税收司法体系。(□文/吴德科) |
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