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［提要］ 纳税服务是税务部门的天职，为提升纳税人满意度、遵从度，国税总局推出便民办税春风行动，筑牢“最大限度便利纳税人，最大限度规范税务人”理念，推进税收现代化建设。为使这一活动落地生根，笔者认为要建立并完善纳税服务评估体系，通过多元化、多层次的服务评估，规范税务人的纳税服务行为，提升纳税服务质效，提高纳税人满意度和遵从度。
关键词：纳税服务评估体系；服务型税务
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2014年10月9日
“服务型税务”被确定为征管战略后，全国税务部门积极采取各项措施，优化纳税服务，取得了显著的成绩。但是，我国的纳税服务无论从广度还是深度，与西方发达国家相比还存在明显的差距。为了不断提高纳税服务质量，逐步解决服务中存在的偏差，纳税服务评估是检验纳税服务质量的最好的工具和方法。纳税服务评估体系是税务机关依据一定的纳税服务标准，对纳税服务的各项工作进行评定和估价而形成的一套全面、科学、规范的体系。当前，我国的政治、经济和社会的发展对税务机关的纳税服务工作提出了更高的要求，建立一套适合我国国情的多重价值标准、多维角度和多元评估主体的纳税服务综合评估体系势在必行。在新形势下，“如何正确认识纳税服务评估？纳税服务评估应如何实施？如何建立纳税服务评估体系？”都是税务机关进一步提高纳税服务质量、全面深化税收征管改革需要研究和解决的现实而迫切的课题。
一、建立纳税服务评估体系的基础
（一）提出纳税服务评估的背景
1、新公共管理运动的价值取向。20世纪70年代开始，在西方国家兴起了以市场导向、结果导向和顾客导向为特征的“新公共管理运动”，其本质就是公共绩效管理，它区别于传统行政管理的一个重要标志就是顾客满意成为衡量公共绩效的重要指标。它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。西方国家政府绩效评估措施对我国的政府管理具有重大的借鉴意义。为顺应时代潮流，借鉴国外的先进经验，我国大力推行政府绩效评估，努力提高政府效能、服务质量、改善公共责任机制。因此，税务部门作为政府的执法部门，为了提高税收管理水平，通过建立一系列服务标准，积极对纳税服务工作进行评估，并把评估结果作为税务人员奖惩和改善纳税服务工作的主要依据，顺应了国际公共行政改革的发展潮流。
2、中国税收征管新战略的现实需要。纳税服务近年来已是世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势。我国传统的税收征管是以组织收入为中心，以完成税收任务为目标，强调征纳之间的管理与被管理关系，从征税的角度考虑的多，从纳税人的角度考虑的少。2002年7月，国家税务总局勾画出中国未来一个时期内的税收征管发展新战略，其中，纳税服务成为税收征管新战略中的首要环节，中国税收征管工作实现从“监督打击型”向“管理服务型”的转变。
（二)探寻纳税服务存在问题的原因
1、缺乏纳税服务评估理念的确认。虽然“为纳税人服务”的思想已被广大税务人员所接受，但仅停留在表层。在服务态度、服务环境、纳税人满意度等方面与国外的纳税服务相比，无论从服务的广度和深度都还存在明显的差距。税务人员对纳税服务绩效评估的目的、评估方法、评估主体、评估指标、组织实施没有客观、全面的认识，仅仅认为是上级部门增加了一个考核手段罢了，对纳税服务绩效评估缺乏积极性和主动性，没有真正参与到绩效评估中。
2、评估主体缺乏多元化。评估小组多由局长、副局长、部门的负责人、各处科室抽调的群众代表组成，评估角度单一，评估主体缺乏多元化。而评估小组成员是从各部门抽调的，没有进行系统严格的评估方面的培训，缺乏绩效评估的知识，加之个体素质的差异、对评估工作态度的差异，缺乏一套系统、全面的评价指标体系作为评价的标准，定性评估的成分较大，无法真正体现纳税人满意的特征。
3、缺乏制度化和法律化保障。我国的税务部门由于没有一套国家统一制定的有关公共部门绩效评估方面的法律、法规和相关政策可以遵循，没有系统的绩效评估理论作指导，仅根据自身的实际情况不断摸索，评估仍处于“原始的手工艺水平”。当前，税务部门作为一个执法机构，必须依法治税，而完整的税收法律体系还远未建立，而纳税服务涉及税收信息、税收程序、纳税权益和税收救济的各个环节，给纳税服务评估设置了严重的障碍。
4、缺乏有效的激励机制。在评估过程中，分局的激励机制不健全。主要表现为：一是绩效考核激励不健全。分局的考核结果仅仅与物质奖励挂钩，没有与干部的任用、交流、培训挂钩，由于优秀者的比例较小，奖金分配并没有真正拉开档次，吃“大锅饭”的现象依然存在，体现不出“按劳分配”、“能者多劳多得”的原则，没有发挥考核的激励作用；二是纪律惩戒激励力度不够。对干部监督制度执行时松时紧，管理的力度相对较弱，监控缺乏有效的措施，组织掌握情况少，教育督促也不力。当前，纳税服务已成为中国现代税收征管发展新战略的重要组成部分，其实施效果如何、实现的程度如何，必须要依赖一定的工具来检验，根本途径就是构建纳税服务评估体系。
二、纳税服务评估体系的构建
建立纳税服务评估体系的目的是在依法治税的前提下，通过对纳税服务工作的评估，逐步提高纳税服务质量，增强征纳双方的良性互动，提高税收征管效能。为实现这一目标，建立纳税服务评估体系要把社会评价、纳税人参与度、服务满意度作为建立服务标准的主要内容；要把利用评估结果、改善税收管理纳入服务标准。
（一）实现评估主体的多元化。评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，多元评估者是控制评估者误差的重要手段。由于绩效信息来源的多样性、全面性，多样化随机误差趋于零，评估结果可接受性强。因此，纳税服务评估也应一改过去单一的自上而下的评估模式，充分考虑评估主体的多元化，从不同视角进行评估，并非全员评估，从而实现评估的公平性、公正性、可行性。
1、税务机关监察部门。监察部门可以作为纳税服务评估的日常管理机构，不仅直接负责纳税服务的评估工作，而且还可以是总体评估方案的制定者，各个评估主体、评估客体间关系的协调者，还要负责评估信息的统计整理和加权换算工作，其工作人员可以是评估主体的重要组成部分。监察部门制度建设方面规定要有岗位责任制度、承诺公开制度等指标要素；政风建设方面要求体现遵纪守法、廉洁奉公、勤政为民、作风民主和诚实守信等要素内容。
2、直管领导。直管领导作为独立的评估主体，具有熟悉税收业务、熟悉部属，了解税务部门整体的运作规程和业务流程情况的不可替代的优势。
3、纳税人。税务机关的行政相对人是纳税人，让其作为评估主体，体现了税务机关绩效管理的核心准则，体现了纳税人满意的服务取向，这也是新公共管理运动的一个基本特征，通过这样一种“使用者介入”机制，将事实与价值取向结合起来，可以增加纳税服务评估模式的社会相关性。“一旦在过程中有广泛的公民参与，并且他们发现这一活动是有用的并对他们有利，这一过程本身就具有生命力。”
4、税务人员。基层税务人员工作在征管第一线，主要从事日常征管、纳税服务的职责，直接面对纳税人，直接感受到评估带来的巨大压力。税务人员作为评估主体，可以有效地把税务人员与整个评估过程结合起来，进行自我管理、自我调控，有利于纳税服务评估的顺利实施。
（二）完善评估方法。绩效评估的方法多种多样，但“评判评估方法好坏的标准在于它能否提供一种精确衡量一个人的行为的测试工具，它们其实是学术界在绩效测评研究中所关注的数量化精确性目的的手段体现”。
1、积极采用平衡计分卡。平衡计分卡是一种较为先进、新颖的战略管理与绩效评价工具。通过确定战略目标和顾客、财务、内部业务、创新与学习四个方面，逐级进行一系列的指标分解，这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了一个有机的统一体，使组织战略目标实现与每个工作人员的工作紧密联系起来，使组织中的每个成员明确了解自己在实现总体战略目标中的作用，清楚自己的工作范围包括哪些具体内容，为组织进行绩效管理提供良好的激励机制。现将税务机关的纳税服务战略目标按照平衡计分卡的三个层面进行分解，并对每一层面目标达成的因素进行考察：在财务层面：可用“纳税人满意度”和“征税成本率”等指标表示。在顾客层面：平衡计分卡在客户方面的内容应该真实地反映税务机关在税收征纳过程中为纳税人提供了什么样的服务，税务机关在纳税人心目中的形象如何，可用“投诉率”、“举报率”、“纳税人满意度”等指标表示。在内部业务层面：重点在纳税人满意度的内部控制和管理结果上，即提高征管质量和效率。这一目标的实现，需要税务机关不断完善其内部控制和业务流程。而这个流程则是由税务人员来制定的，税务人员素质与内部创新能力决定了管理流程的好坏。
2、实现评估方法的多样化。绩效评估的方法多种多样，在实践中被广泛使用的主要有：图表评分法、书面报告法、关键事件法、多人比较法、目标管理法、自我评估法，等等。每种评估方法都存在一定的优劣之分，因此在对纳税服务进行评估的过程中，要充分了解各种评估方法的特点，根据每种评估标准不同的内容和性质，采取不同的评估方法，充分发挥各自的优势，实现评估方法的有机结合，确保评估结果的真实、客观、有效。
（三）加强纳税服务评估环境建设
1、建立健全纳税服务评估法律体系。立法保障是开展纳税服务绩效评估的前提和基础。首先，要从立法上确立绩效评估的地位；其次，从法律上树立绩效评估的权威性；最后，颁布绩效评估工作的制度和规范。对公共管理过程的评估项目、评估形式、评估注意事项等问题，做出详细规定，使评估工作有法可依，有规可循，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。税务部门是一个行政执法机构，除了具有政府部门的一般职能特征外，还必须严格按照税法执行税收政策，依法征税，为国家聚财。因而，在纳税服务绩效评估过程中，除了必须按照公共部门评估的立法进行评估外，还必须完善税收的相关法律。一是通过制定《税收基本法》、制定完善包括规范分税制在内的其他税种的税收法律、制定《税收复议和诉讼法》和《税务违法处罚法》、统一内外资企业所得税法、提升我国主体税种级次、提高立法技术等途径健全完善税法体系，使税收可预见性增强，税务机关及纳税人的行为得到制约和规范，从而促进依法征纳税；二是在立法环节多吸取民众意见，注重权利本位取向和规范政府行为取向，使之成为市场经济社会的“善法”；三是减少税收政策，使法律成为规范税收实践的主要方式，由“政策之治”迈向“法律之治”；四是有针对性地完善税收管理措施，加强税收管理的理性。
2、加快信息化建设。纳税服务评估活动的过程，就是服务绩效信息的收集和处理的过程。绩效信息的准确、及时、客观、公正是绩效评估的基础保证。当前，我国税务部门在信息化发展方面还很滞后，信息化程度低，而且全国各地发展很不平衡，绩效评估主要还处于手工操作状态。因此，税务机关在实现由“监督打击型”模式向“管理服务型”模式转变的过程中，应当把模式转换与运用先进的科学技术有机地结合起来，运用信息技术的手段和方式把服务与顾客至上的理念表现出来，主要包括运用信息与通讯技术特别是因特网技术来管理税收事务和传递纳税服务，保证了绩效信息的客观性、科学性、时效性，避免了手工操作的人为因素。
3、完善激励机制。税务部门人力资源管理激励机制是税务部门引导工作人员的行为方式和价值观念以实现税收管理目标的过程。我们必须改革和完善税务部门的激励机制。一是在物质激励方面，拉开分配档次，坚持按劳分配的原则，克服平均主义、吃“大锅饭”的现象，真正建立起以业绩论“英雄”、以绩效论功“行赏”的收入分配机制，突出和充分发挥收入分配对绩效的激励作用；二是在精神激励方面，通过实行思想情感激励、组织舆论激励、学习培训激励，激发税务人员强烈的自尊心、自信心、荣誉感和上进心，从而达到弘扬正气、抵制歪风的目的，形成奋发向上的良好氛围；三是要把税务干部绩效考核的结果与干部的任用、奖惩、交流、培训真正挂起钩来，规范职务晋升激励，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，建立能上能下、能进能出、充满活力的激励机制。
（作者单位：新建县地税局）
主要参考文献：
［1］卓越.公共部门绩效评估.中国人民大学出版社，2004.
［2］凯瑟琳•纽科默，爱德华•詹宁斯.迎接业绩导向型政府的挑战.中山大学出版社.
［3］陈振明，孟华主编.公共人力资源管理.福建人民出版社. |
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