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在借鉴西方市场经济国家成功经验的基础上，我国正在推行以部门预算、政府采购和国库集中支付制度为核心的公共预算改革，在构建新预算模式的三项核心制度中，部门预算是关键。这是继"分税制"财政体制、新税制改革之后的又一重大改革决策。自2000年以来，中央有关部门带头试编部门预算，接着地方各部门也紧随其后编制了部门预算。经过几年的实践，我国在预算的编制、审核、监督、执行等方面探索了一些成功的经验。但由于经济发展水平、经济管理模式与其他因素的制约，部门预算的改革仍存在阻力与缺陷，需要进一步清理和完善。
一、部门预算的主要内容及其意义
目前所试编的部门预算主要包括一般预算和基金预算，反映本部门所有收支情况。部门预算收入要求各部门根据历年收入情况和下一年增减变动因素进行测算，按收入类别逐项核定，对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到单位和项目。部门预算支出要求各部门根据国家现有的经费政策和规定，测算本部门的人员经费和公用经费，按照预算年度所有因素和事项，分轻重缓急测算每一级科目支出需求。如个人工资性支出，要按编制内的实有人数核定；公用经费，要按部门分类分档，按定额和项目编制预算，等等。但是，部门预算并不是对传统预算编制方法的完全否定，也不能完全替代它，原来的收入按类别、支出按功能的预算编制方法，有利于对政府收支结构进行宏观政策分析，是部门预算所无法替代的，而部门预算则更侧重加强预算监督和管理。这两方面预算互相弥补，从目前的情况看，都是不可缺少的。
勿庸置疑，实行部门预算是有其重要意义的，具体来说，有以下几点：
（1）有利于规范政府和财政理财行为，实现民主理财、依法理财。由于预算落实到单位和具体项目，要求财政部门规范透明地分配，将所有资金一次分清，这就大大削减了财政部门的机动权，减少了财政分配的随意性，严格了预算约束。同时规范了政府行为，由于预算的细化和透明度，强化了人大对政府预算的审查监督，政府在预算执行中追加支出的审批更为严格，领导个人不能随意批条子，不仅要领导集体研究决定，而且要经人大审核批准，使政府理财纳入法制化、民主化的轨道。
（2）有利于转变财政职能，提高财政管理水平。过去财政部门主要精力用于应付预算支出的日常追加，很少研究深层次的问题，难以充分发挥财政的职能作用。通过编制部门预算，能扭转“一年预算，预算一年”的状况，使财政部门摆脱在预算执行中支出追加频繁的问题，有更多的精力参与行业发展规划和项目的择优选定，有利于加强财政宏观调控，健全日常财政监督，提高财政管理水平，更好地发挥财政的职能作用。
（3）有利于促进部门加强管理，提高政府总体管理水平。实行预算改革，对部门现行的资金和财务管理方式、方法提出新的要求，各部门将把“争资金、争项目”的精力放到预算编制环节上，减少了日常的申请追加，也提前知道下年度要干的事，增强了计划性并严格执行预算，这为规范部门行为以及加强基础管理工作创造了有利条件。预算落实到具体项目，促使各部门更加重视行业发展规划和项目的研究论证，将最急需、效益最好的项目排在前面，提高事业发展的计划性和项目管理与财务管理的水平，从而促进政府管理总体水平的提高
二、部门预算改革中存在的问题
（一）部门预算依据的法规不完善
首先，部门预算所依据的法律法规有冲突。《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存，是导致部门预算编制依据冲突的具体表现。部门预算作为细化的政府预算，由政府各个部门编制，反映了各个政府部门的所有收入和支出。从理论上说是全部政府收支预算，体现了公共财政的要求，体现了预算法的精神。但预算外资金的合法存在，使得部门预算变得性质不清，内容含糊。
其次，法规与法规之间不协调，增加了预算编制的难度。现在除了预算法对预算收支及其结构进行规范性界定以外，其他专业方面的法律法规，如农业、科技、教育、计划生育、环境保护等，也对各自在预算支出应占的比例或增长比例做出了具有约束性的规定：规定农业投入占当年财政支出的比重不能低于上年；科技支出要达到财政总支出的1％；财政经常性收入增长1％等。这些“法定支出”使财政部门在预算编制中无所适从或顾此失彼，直接损及预算法案的权威性和约束力，这必然导致部门预算约束软化。
最后，法规建设滞后。如：《预算法》与《宪法》关于预算时间的规定互相冲突，导致每个预算年度1－4月处于无预算状态，现行《预算法》及其相关条例已不适应部门预算的编制；《国库条例》、《农业法》等涉及部门预算编制的法律条文与部门预算要求不一致，有矛盾的地方。同时，地方各级在编制部门预算应建立和遵循的财政法规方面基本是空白。
（二）部门预算的编制方法存在问题。我国预算编制方法长期以来采用“基数法”（即基数加增长法），即使在编制部门预算的过程中，也主要采用这一方法，即计划年度的预算收支指标，是在上年度的基础上考虑计划年度的影响因素后确定的。这种方法虽然简便易行，但存在很多弊端：一是以往年的实际略加调整为依据来确定计划年度的收支指标，是以承认既得利益为前提的，强化了原有利益分配格局，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。二是“基数加增长法”缺乏科学依据，使“该支的无法支，不该支的支了”。而且，常常出现事后被迫调整收支预算的现象，使收支预算失去了原有的严肃性。三是“基数加增长法”不能客观公正地对待各个预算单位，使厉行节约的单位少支，大手大脚花钱的单位多支，导致分配不公、苦乐不均，助长了弄虚作假的现象。
（三）部门预算编制的时间不合理。细化预算是科学分配财政资金的要求，要将复杂的年度预算编制细化到每个部门、单位和各个明细项目，必须有充足的时间来做保障。我国部门预算的不合理之处体现在以下三个方面:（1）预算编制时间短。从每年11月初国务院下达预算草案指示到次年全国审议批准，中央预算通常有两个月左右的时间，即使加上测算收支指标的时间，整个预算编制过程也只有四个月左右，而地方财政部门的预算编制时间则更短。尽管实施部门预算改革后，预算编制时间有所提前，但仍不能满足有效编制预算的时间要求。（2）预算审议短。每年一次的人大会期，时间一般都不长：全国人大一般是15天左右，省人大7天左右，而乡镇人大只有1天左右。而会议期间用于审议预算的时间则更少：全国人大只有1天左右，省市级人大只有半天左右，县乡级人大审议预算的时间只能用小时计算。在如此短的时间里要想认真、细致地进行审议是极其困难的。（3）存在预算先期执行的问题。我国预算年度采用历年制，这要求政府预算草案必须在预算年度开始前，由各级人大完成其立法程序。然而，目前全国人大召开的时间是每年的三月份，省人大在二月份，至于省级以下各级人大，甚至要到每年的五六月份。这意味着每年有一个季度（甚至半年）的时间处于无预算状态，存在"预算先期执行"的问题。这种不规范的先期执行的做法，弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上年同期的不合理支出变成合法化，给本年预算留下隐患。
（四）部门预算的透明度不高。目前编制的部门预算，在公开性和透明度上都存在严重问题。首先，就试点来看，无论是中央还是各地方编制的部门预算，均未公布于众，而仍沿用几十年来的方法，只公布几个收支大类的预决算数字和大量的文字说明。这类极为粗放的预算指标，对于人大代表和社会公众来说，外行看不懂，内行也看不出问题，是缺乏透明度的；其次，目前公布的数据是不包括预算外和制度外的。就现实情况来看，公布预算内数字似乎还容易，因为几十年来一直都有公布国家预算的习惯。而对于预算外来说，既没有公布的惯例，又直接涉及地方、部门和单位的既得利益，侵犯其“隐私”，要公布谈何容易！至于“制度外”，其本身就存在是否合法的问题，要公布更是无从谈起。因此，在没能取消预算外和制度外的背景下，政府预算是谈不上真正公开化的。
三、完善部门预算的主要措施
（一）完善预算法及相关法律和政策规定。为使政府预算真正具有法律效力，必须适时修改和补充预算编制法律法规，包括：（1）修订和增补《预算法》及其实施条例的有关条款。（2）修订与财政预算直接相冲突的法律和规章。（3）对现有的会计制度和财务制度要进行调整，与部门预算编制口径保持一致。
（二）采用科学的预算编制方法。今后预算科目的设置要适应预算改革的要求，进一步强化收支分类的经济分析功能，一方面要与国际惯例接轨，另一方面还要尽量与我国现行科目体系相衔接，体现现行收支分类的延续性和稳定性。在部门预算的编制上，要广泛采用“标准收入测算”、“零基预算”等先进科学的预算编制方法，以提高公共资金的使用效益。
（三）延长预算编制时间。我们应借鉴国外编制预算的经验，实行标准预算周期制。所谓“准预算周期”，一般将预算管理期定为30个月，并从时间上划分成三个阶段，即预算编制阶段、预算执行与调整阶段和决算阶段。在同一预算年度内,不同预算管理周期的三个阶段同时并存。考虑到部门预算是一项非常细致复杂的工作，它需要做大量的前期准备、预测和论证工作，才能保证预算编制的质量；预算编制时间的调整，既要确保预算编制工作所需时间，又要考虑到预算收支指标测算的时效性。因此，建议将预算编制时间提前到预算年度开始前十个月左右为宜，即从每年二、三月份编制下年度预算。这样，不仅延长了预算编审时间，细化了预算，同时也能避免出现预算先期执行的问题。
（四）增强部门预算的透明度
首先，逐步在部门预算决策中引入听证制度。这对于促进公共预算决策中的公众参与、增强预算过程的透明度、改善决策中的随意性、提高决策的科学性和民主性都具有良好的促进作用。为此，要详细研究各国采用的预算听证制度，制定切实有效的听证制度，既要保证公众的广泛参与，又要防止此制度变成少数人控制的工具。
其次，强化新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体对于公共财政管理的报道，无论是成绩的宣传，还是问题的“曝光”，都能产生强大的影响力。社会公众通过新闻媒体对财政管理这一公共问题的了解与关注，有利于公共财政管理制度的健全与完善。
最后，建立和健全部门预算公告制度。它使社会公众能够了解政府公共财政管理的实际情况，有利于实现公共财政管理的社会控制。财政预算报告必须符合完整性、公正性和及时性这三项基本规范，以便报告的使用者能全面、准确、及时地了解政府公共预算收支的状况，使政府的公共管理行为接受全面的监督。(□文/常荣庆) |
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