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我国自国有资产管理体制改革以来，为了改变旧的传统体制下由部门分割形成的国有企业资产所有权职能分散的弊端，建立了专门的国有资产管理部门。这个部门在国有资产管理、运营、监督、保值增值等方面取得了一定的成效，但由于体制不健全不完善，配套改革没跟上，目前仍然存在一些问题。如何解决这些问题，进一步完善国有资产管理机制，成了摆在我们面前的一个亟待解决的问题。
一、国有资产管理体制改革中存在的问题
（一）国有资产所有者在形式上是清晰的，但分级管理界限模糊，责、权、利失衡。按照现行的“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别负有中央和地方国有资产的管理权限。但是，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由于出资人与受益人并不对称，责、权、利失衡，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在严重问题。
（二）国有企业法人治理结构存在缺陷。现在讲的国有资产管理体制问题，要解决的其实是国有资本运营体制问题，也就是国有资本运营的委托、代理关系问题，而解决委托、代理关系问题的是法人治理问题，不是单纯的管理问题。从我国法律制度和以上治理模式来看，我国国有企业法人治理结构主要存在以下缺陷：没有形成明确的制度体系的总体框架。我国《公司法》是采用德国式的组织机构设置，而在实际操作中却执行着近似美国式的运作模式，并没有形成明确的制度总体框架体系；股权过度集中，而且是国有股绝对控股。由于国有股权代表并不是一个积极有效的股东，因而容易“所有者越位”或“所有者缺位”；董事会运作失范。公司法明文规定，公司董事会产生于股东大会的选举。而我国国有企业治理结构中，许多公司董事的任命与解聘直接源于上级行政命令，董事会也因此成为政府的行政命令的中介，而且因有政府作后盾保障，董事会经常无视股东大会；监事会监督机制弱化。出资者监督权是公司经营的矫正器，但我国国有企业中监事会监督权的行使有诸多缺陷，如：监事来源不规范、监事会组成不科学、监事会责任不明确、监事会的职权有限，独立性不强等。《公司法》只规定了监事会的职权范围，却并没有明确监事的监督责任，也没有规定对监督不力者的处罚规章，使监督者本身缺乏约束，难以监督到位；对企业经营者激励不足，约束不力。
（三）国有资产管理目标尚不明确，盈利性资产管理模式尚待探索。确立合乎实际的国有资产管理目标是建立科学的国有资产管理体制的重要环节，没有明确的目标定位很难建立有效的国有资产管理体制。由于大多基础性企业都涉及为国民经济的整体发展服务，并不把追求盈利作为主要目的，因此单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量不免存在简单化行为，并容易导致不同类型的国有资产管理与其社会目标职能发生扭曲和错位。
（四）国有资产管理体制不适应国有资产格局的变化。具体表现在：公共工程项目类的国有资产近年来明显增多。建国以来一直到最近几年，我国公共工程项目的国有资产投资和建设严重不足，成为了经济进一步发展的“瓶颈”。这就使政府不得不下决心加强对这类国有资产的投资。这就改变了我国以往国有资产格局中这类工程项目国有资产比重偏低的局面。与此相适应，国有资产管理工作的重点也要做一些相应的调整；国有盈利性企业逐步退出竞争性领域。中共十五大确立公共财政理论的思想，使得我们逐步明确了对于竞争性的行业，国有盈利性企业要实行战略性地退出的构想。公共财政理论明确地告诉我们，要以公共品理论来指导国有资产管理的实践。这就是，从符合经济效率的角度出发，私人品理应由私人部门来生产和提供，而对于市场无法提供的纯公共品和市场提供不足的准公共品，则由政府来进行全部或部分的提供。这样，国有盈利性企业退出竞争性领域也就是顺理成章的事了。这种变化对于我国的国有资产管理工作有着重要的意义。
（五）国有资产监管体系还不健全。国有资产的监督管理，不同于行业性的、专业性的监管，既要关注宏观经济发展，又要跟踪微观经济运行；既要对经营考核奖惩，又要对所监管的国有资产负责。为此，必须建立和完善一整套监管体系，包括国有资产保值增值指标体系、考核办法、考核标准，以及企业绩效评价体系。但目前有关国有资产监管体系还不健全，体系短缺集中表现在指标体系、考核评价体系和监督激励体系的不完整，将影响管理机构的职能发挥和有效动作。国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，也就是要实施国有资产的委托人代理。在委托代理关系中，委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，为避免这种不完备造成的缺失，就需要建立一整套科学的、便于操作的指标体系、评价体系和监督激励体系，以尽可能地减少代理者的“道德风险”和“逆向选择”。同时，国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应新体制要求的法律法规短缺，使国有资产的监管与经营缺少必要的法律依据。实行“统一所有，分级代表”以后，对法律法规的需求更加突出。
(六)国有资产管理体制缺乏有效的监督机制。在整个国有资产运营体系中，包含了政府—国资委—控股公司—企业董事、监事等委托代理关系。存在着政府(国资委)对国有控股公司管理者的监督约束，控股公司对派出的产权代表的监督约束，产权代表对企业具体的经营管理者的监督约束等监督制衡关系。从目前情况来看，由于第一层授权关系仍沿用传统的行政管理方法，由于国有股份一般在股份制企业中占控股地位，控股公司派出的产权代表往往就是企业的经营者。有的地方虽制订了产权代表重大事项报告制度，向控股企业派出独立董事和财务总监等办法，但这种约束机制并没有达到预期的效果。派出人员失职、渎职、贪污等现象大量存在，国有资产所有者的权利依旧没有得到有效保护，普遍存在监督不力，动力不强等问题。由于缺乏有效的激励约束机制，各级代理的行为缺乏有效的监督约束，造成的后果是难以预料的。
二、现有体制下国有资产管理体制模式的探讨
在我国现有的经济环境下，应进一步对我国的国有资产管理机制进行深化改革，以促进我国加快产权制度改革，提高企业管理质量，转换企业经营机制。
第一、分类和分层相结合的国有资产管理机制。党的十六届三中全会已提出国有资产管理体制的基本架构。同时国家还应针对不同类型的国有资产进行分类管理。对于涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、国民经济发展支柱产业，这是未来国有经济发展的主体，应作为政府履行公共管理职能的重要基础，增强政府履行公共管理的能力；属于国家垄断和控制的行业和产业，如邮电、铁路、银行、兵器、重点矿产资源，以及公用事业等，作为公共管理的重要基础，可由国务院各主管部门具体管理，接受国有资产监督管理委员会的政策协调和管理；而对于一般性竞争行业和产业不宜政出多门、分散管理，应由国有资产监督管理委员会授权的资本经营机构统一管理。这些领域和行业，国家原则上不再注入资金，应尽可能使国有股减持甚至退出，以优化股权结构。
第二、加强法制化管理。国有资产管理必须立法先行。目前，我国国有资产管理之所以效率偏低，浪费现象严重，且大量流失，一个根本的原因就是我国国有资产管理体制改革的法制化程度较低，没有坚持依法设立，立法先行。要加强国有资产管理工作，最重要的就是要建立和健全国有资产管理的法规体制并严格执行，普遍树立“国有资产神圣不可侵犯”的观念,以巩固全民所有制经济。法律方法同其他方法比较起来具有普遍性、强制性和稳定性的特点，用法律方法进行国有资产管理是社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的客观要求，是适合中国国情、符合社会主义方向的，有利于保护、巩固和发展社会主义公有制；有利于调整国有资产法律关系，使它同其他方面的社会经济关系协调起来，使国有资产在国民经济中发挥着巨大的、积极的作用；有利于克服管理者的随意性，维护国有资产的合法权益；有利于国有企业之间形成平等的竞争原则，促进生产的发展，提高资产运营效益。
加强法制化建设主要应做好以下几个方面的建设：
1、国有资产管理立法建设。我国虽然已经制订了一系列有关国有资产管理的法律和法规，但还没有达到成龙配套的程度。因此，必须尽快制定和完善一些新法规，重点应放在三个方面：一是制定关于国有资产宏观调控的法律法规，如尽快研究制定国有资产管理母法，即《国有资产法》，通过法律规范政府行为，明确中央政府和地方政府管理权限，并从国有资产管理手段、管理制度等方面增强国有资产管理法的刚性，以巩固我国国有资产。只有这样，才能保证国有资产管理立法纵向的继承性和横向的配套性，建立起比较完备的国有资产管理法律体系。二是规范不同主体之间的活动，保证企业活动在不损害国有资产范围内进行。三是对现行各种法规修改完善。根据党的十六大精神来清理已经出台的法律法规，凡与十六大精神相抵触的，该修订的修订，该废止的废止，该新订的新订，该升格的升格，进一步完善我国国有资产管理法制。
2、国有资产管理司法建设。与国有资产管理立法相比，当前有法不依，执法不严，违法不究的问题更为突出。为此，加强国有资产管理法律、法规的监督执行十分关键。国有资产管理司法建设的重点为：一是强化国有资产执法部门执行国有资产管理法规的法律约束力。国有资产执法部门对于违反国有资产管理法规的责任人既要追究其行政责任和经济责任，也要追究其刑事责任。二是国有资产管理执法部门要严格履行职责，严厉打击侵害国有资产权益的违法行为。执法过程中，要以事实为依据，以国有资产管理法律为准绳，严肃办案，依法惩处，维护国有资产管理法律的权威性。三是加强国有资产法律队伍力量，提高国有资产司法人员的素质。要建立管资产和管事、管人相结合的体制，必须从机构级别、领导力量、人员配备等方面加强国务院和省市两级政府专司国有资产管理的机构，并不断充实国有资产法律队伍力量，尤其是经济法律队伍力量，加强国有资产管理司法的基础建设。
3、国有资产管理法制文化建设。由于向社会各界宣传国有资产管理的法律、法规及其重要性不够，致使人们对国有资产管理的法律观念和法律认识比较淡薄。因此，要加强国有资产管理法制文化建设，通过各种形式向社会各界宣传党和国家对国有资产管理的政策、法规和制度，更新人们的观念，使加强国有资产管理工作的意识深入人心，使维护国有资产权益成为全民的自觉行为，为实现国有资产管理法制化创造一个良好的社会环境。
第三、建立完善的国有资产监管制度。为确保国资授权经营公司规范地行使其相应的权利，履行相应的义务，必须强化对授权经营公司运营的内部和外部的有效监控。
从人事控制来看，通过设置董事会来实施对国有企业的管理。企业董事会由股东选举的董事、职工代表和专家学者组成，董事长由国资委任命，经理人员由董事会任免。
从财务监督来看，通过严格的财会制度来监督企业的经营活动，主要手段有：
1、财务上的监管。国有资产经营机构必须定期向政府的监管机构详细报告自己的财务状况及负责人个人的财产和收入状况。这些报告都要经过公共会计审计签署才能上报国资委，否则无效。公共会计和审计部门是独立于政府和企业的中介机构，对所有审计的账目负法律责任。
2、对国有资产经营机构及其负责人的行为做出一系列限制性规定，严厉惩罚一切违反规定的行为。但有关这方面的惩处规定必须事先由立法当局或政府监管机构以法律规章的形式统一规定。
3、效率上的监管。这种监管应当主要针对国资经营机构的负责人。政府机构对该机构的业绩应当定期考核，考核的指标主要是国有资本赢利和增值情况。随着市场经济的进一步发展，国有资产管理体制必须适应这种变化，建立新的经营体制，一方面可促进国有企业的改革，一方面可以解决现实经济生活中存在的对国有资产管理和认识上的诸多问题，提高国企效益，增加资本回报。
第四，建立公司管理人员聘任制度和有效的激励与约束机制。国有企业经理人员主要在经理市场上聘任，有的大型公司也可从国外聘任总裁。只有这种优胜劣汰的用人机制才能保证国有企业的管理效益与经济效益。我国目前应着重培养职业经理人，建立包括商品（或服务）市场、资本市场和经理人才市场的三重约束机制。积极探索建立期股制、年薪制等各种激励约束机制，促进企业长远发展。(□文/孙 伟 严晓路) |
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