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提要 农村社会保障制度是国家社会保障制度的重要组成部分。我国大部分人口生活在农村,长期以来,由于历史的原因,城乡差别很大,与城市相比,农村社会经济发展水平很低,农民与城市居民相比,根本没有什么保障可言,建立社会保障制度不应该抛开农村和农民,没有广大农民参加的社会保障制度是不完善的。因此,发展农村社会保障制度已成为当前一项急需解决的重要任务。
一、建立农村社会保障制度的必要性
在我国城镇,社会保障制度已经逐步建立起来,城市居民大部分都纳入了社会保障体系,而在经济落后的广大农村,农民还没有得到最基本的社会保障。
(一)农村养老问题亟待解决
(1)我国已经步入人口老龄化国家的行列。根据2000年的最新统计,我国60岁及以上人口已达1.34亿，占总人口数的10.84％,且正以每年3.2％的速度递增,预计到2050年老年人口将增到4.12亿。而这些老年人大部分居住在农村。
(2)家庭养老力不从心。我国传统的养老模式是家庭养老,一对老年夫妇由三四个儿女供养,农村老年人生活在三代或四代人的大家庭中。然而,随着我国计划生育工作的持续开展和我国整体人口素质的提高，以及社会经济的发展,农村家庭结构正在发生着很大变化。如果把传统的家庭结构看成是金字塔型(老年人少,供养他们的年青人多),那么老龄化后的家庭结构将是倒金字塔型。这样的家庭结构如果单纯依靠家庭养老,那将使老年人的生活困难,年轻人的负担沉重,从而最终导致家庭无法承担养老功能。
(二)农民看不起病的问题日益突出。进入1980年代,随着联产承包责任制的推行,由于失去了集体经济的依托,大部分地方农村合作医疗解体,广大农村卫生工作遭到削弱。从全国的情况看,合作医疗的覆盖面不足全国农村的10％,全国约有1/3的乡镇卫生院勉强维持,1/3的乡镇卫生院入不敷出,看病难成为农民的一块心病。同时,医药费用增长远远超过农民收入的增长,出现了大量的农民因病致贫、因病返贫的非正常现象。
(三)农村贫困问题仍十分严峻。1949年中华人民共和国成立以后,特别是自70年代末实行改革开放政策以来,中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中,在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发,极大地缓解了贫困现象,但少数地区由于经济、社会历史、自然地理等方面的制约,发展相对滞后,贫困地区与其他地区,特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。根据我国政府2000年划定的贫困线标准(人均收入635元),我国农村仍有4000万人处于绝对贫困的状态。
二、我国现阶段农村社会保障制度建设存在的主要问题
自20世纪90年代初以来,我国对农村社会保障制度进行了一系列改革试点,并取得了初步经验和成绩,为农村社会保障制度的发展与完善奠定了一定基础。但是,由于社会经济改革的不断深入,城乡二元经济结构的存在,我国农村社会保障制度建设还存在诸多问题。
(一)没有明确的价值理念,对在农村建立社会保障制度的重要性认识不够。所谓社会保障价值理念,是指社会保障建设的基本价值取向,是社会保障制度设计和政策实践的行动纲领和指针,是社会保障制度建设的理论依据和基础。当前,绝大多数人都认为,在农村建立社会保障制度是必要的,迫切的。但对于在农村建立社会保障的价值理念,在处理公平与效率的关系,在对待政府在农村社会保障制度建设中的作用等问题,仍然存在分歧或缺少明确的主张。由于社会保障价值理念的不确定,对农村社会保障制度建设认识的不统一,造成目前农村社会保障工作缺少总体设计和政策指导,财政支持也缺少规范性。
(二)由于经济结构的变化,使传统的农村社会保障功能削弱。中国农民世代劳动于土地之上,以土地为生活依托,家庭为基本生活生产单位,维系着农民的生活保障。新中国成立后,在国家领导下组织了农村集体经济形式,公积金、公益金的提留为农村优抚、五保、合作医疗等提供了经济保证,使农村社会保障得以维持。随着改革开放的不断深入,农村社会经济结构发生了巨大变化。家庭承包制的实行,使农村集体经济结构失去了基础, 集体内部积累机制受到严重削弱,公益金也难以提取,集体保障的基础基本不复存在。由于长期对农村社会保障的忽略, 使得“合作医疗制度已基本消失,而且出现了部分富裕乡村对村民福利全部包办和一些贫困地区连‘五保户’的救济也出现困难的极端情形,乡村养老保险制度虽已试点十多年,却又陷入了停滞甚至倒退的局面。”
(三)农村社会保障面窄,且保障水平低。据卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示,全国农村居民中得到合作医疗保障的人口比重仅为6.5％,绝大多数农民只能自费看病。到2000年,全国参加农村社会养老保险计划的人口为6000万人,加上国家供养的‘五保’老人2000多万,共8000多万,约占农村总人口的10％。可见,农村社会保障的覆盖面还是很窄的。再从保障水平看,全国农村社会养老保险基金累计184亿元,参保人人均累计保费仅230元,月均养老金仅为3.5元,显然不能保证参保人的基本生活。
(四)管理混乱,社会保障基金保值增值能力弱,流失严重。根据民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及有关文件的规定,农村社会保障制度由县级政府组织实行,而县级政府在组织这项工作时,多把重点放在有固定收入的农村居民上,如乡镇企业职工、民办教师、村干部等。这些人收入固定,参加保险的意识强,能在农村起示范作用。但与此同时,集体的保费只能补贴这部分参保人,没有参保的人员得不到集体的补贴,使得集体资金分配不均,有失公平性。
三、改善和加强我国农村社会保障的对策
面对我国农村社会保障制度的现状和存在的问题，以及农村面临的新形势和新挑战，必须采取以下几方面的对策。
（一）增强社会保障意识。目前，农民的社会保障意识淡薄，对社会养老保险缺乏了解，参与不积极。特别是在农村经济不发达的地区，由于农民收入低，要农民缴纳养老保险金比较困难。因此，突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件。要通过宣传教育，使广大农村居民认识到发展社会保障事业既是社会主义优越性的体现，又是社会主义市场经济的必然要求，认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障是社会发展的历史必然。认识到随着社会的发展，农村社会保障资金在今后将主要不是依靠国家财政拨款，而是按权利与义务对等，效益与公平兼顾的原则，由社区积累和个人投保为主来筹集社会保障资金，要克服“等、靠、要”的依赖思想，增强自我保障意识。
（二）多渠道筹集社会保障基金。社会保障基金是农村保障制度建设的核心问题，总体上社会保障基金应由个人、集体、政府三方共同负担。它体现了责任主体各自对社会保障的责任，同时也与我国现阶段经济发展水平和农村集体经济的实际情况相适应。作为政府行为的农村社会保障体系建设，国家社会应尽可能增加投入，改变长期以来社会保障重城轻乡、重工轻农的做法，强化国家对农民社会保障的责任。同时，个人和集体也必须承担一部分责任和义务，即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体农村社会保障资金筹集机制。
（三）社会保障与家庭保障相结合。追溯社会保障发展的历史，农村社会保障大都是国民经济进入工业化发展的成熟时期才开始普遍建立起来的，实际上西方发达国家建立农民社会养老年金制度，均是在工人社会养老金保险制度实行后，经历数十年漫长的历史才趋于成熟的。据杨翠迎、庹国柱的研究，各国建立农村社会养老金保险制度时的经济社会条件是：第一，工业化过度发展破坏了农业劳动生产率。农村经济衰退，社会问题突出，农业在国民经济中的地位显著降低，农业劳动力结构份额在20％以下，农业在国民生产总值中的份额在15％以下。第二，一个国家的人口需要经历一个由高出生率——高死亡率——低增长率到低出生率——低死亡率——低增长率的转变过程，在人口高出生率时期后的半个世纪，将有一个老龄人口高峰期，会给社会带来负担。此时，农业人口在全国总人口中所占比例已下降到50％以下。第三，工业化一般经过以农养工阶段、工农自养阶段和以工养农阶段，只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总体较高时（人均GDP2000美元以上），才有条件建立农村社会养老年金保险制度。目前经初步判断，我国正处在工业发展的第二阶段，还不具备建立完全的农村社会养老年金保险制度的条件。因此，从目前来看，强调社会保障与家庭保障相结合，是中国特色的农村社会保障体制建设的特征。从发展趋势看，随着我国市场经济的发展，家庭保障的功能必然逐步弱化，其主导地位自然要为社会保障所取代。但是，由于我国农村生产力发展水平还比较低，不少地区自给半自给的自然经济仍占重要地位。因而在短期内完全以社会保障取代家庭保障是不现实的。事实上，家庭保障是我国农村传统的基本保障方式，是现阶段农民保障的基础，它还具有其他社会保障方式不可替代的特殊功能。因此，在现阶段必须坚持社会保障与家庭保障相结合，协调发展，不可顾此失彼。
（四）建立多层次的农村社会保障体系。由于我国农村经济发展极不平衡，东部、中部、西部差异很大，就是同一地区的村庄之间，同一村庄相邻农户之间的收入方式、收入水平也存在很大差异。单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求，应建立以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系。基本社会保障由法律明确规定包括社会救济、社会保险和社会福利等，不分所有制和所从事劳动的性质，人人都能享受。乡村集体保障由乡村集体和企业根据自身经济能力为本社区群众和职工设立，所需资金从集体和企业所得税后利润中按一定比例提取，由社会保障机构管理，汇入个人账户储存。个人储蓄保障由劳动者根据家庭和个人情况自愿参加，自选投保机构，存取自由，连本带利一次付清。
（五）加强农村社会保障的法制建设。市场经济是法制经济，市场经济条件下的农村社会保障也应是法制化的保障。由于我国农村社会保障制度还不完备，特别是市场经济条件下的农村社会保障制度还处于试点摸索阶段，理论准备及实践经验都还不充分，因而我国农村社会保障还基本没有经国家权力相关审批通过的法律，更没有形成法律体系。目前，我国没有农村社会保障基本法，也缺少专门的关于具体保障项目的法规，这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地，严重影响了我国农村社会保障制度的完善和发展。(□文/王 丹) |
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