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众所周知，中国的现代化有赖于农村和农民的现代化，在影响农民现代化的诸多体制因素中，土地制度是最重要的因素。党的十六届三中全会《决定》指出：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善土地流转办法，逐步发展适度规模经营”，这是对农村土地流转问题的一贯政策的创新。但是目前在全国大部分地区土地仍然无法突破封闭凝滞的局面。一方面，有些农民即使抛荒也不放弃承包权，有些想放弃承包权却找不到买主，另一方面，有些善于种地、想多种地的农民又无法承包到更多的土地。土地流转出现这种两难的局面，是土地使用权流转机制不完备造成的。所以现阶段如何规范土地流转，确保土地流转政策不走样，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，成为摆在我们面前的一个重要课题。
一、现有土地使用权流转过程中存在的问题
农村土地使用权流转作为家庭承包经营制度的一种实现形式，从整体上看发展方向是正确的，基本做法是符合中央精神的，实践证明它有效地提高了土地的经济效益，促进了农村生产力的发展，是我国农业向现代化和规模化发展的必然趋势。但是，农村土地流转是一种新事物，在实际运作中还存在着一些问题。
一是土地流转的操作程序不够规范。目前，规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。
二是土地流转的中介组织不够健全。大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行运作的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
三是土地流转中政府定位不当。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策，如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
四是非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。目前，非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法，但供地却采取市场经济的有偿出让，政府“以地生财”。伴随着房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温，征地失控，“圈地运动”不断升级。对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费不能全部到位，层层截留，农民只能得到一点安置补助，这对农民是一种剥夺。大批农民失去土地，又不能从土地上得到赖以生活的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定。
二、建设并完善土地流转制度
在稳定家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的前提下，根据十六届三中全会精神“依法、自愿、有偿”流转土地承包经营权，按照自愿、公平的市场经济原则允许土地使用权的转让或交易。为此，可以从以下几方面建设并完善土地使用权流转制度。
第一、加强土地流转的规范管理。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要经过有关部门的公证。要建立农村土地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。
第二、建立市场中介组织，完善土地使用权流转市场体系。市场中介组织是土地使用权流转双方的桥梁和纽带。没有市场中介，就会使土地流转的机会减少、成本增加、风险加大。依托集体经济组织，建立类似土地托管服务中心的市场中介组织，为农户土地使用权流转提供服务。要积极支持和引导各类主体创办土地流转中介机构、评估机构和土地银行等，借鉴国有土地的管理办法，建立土地流转有形市场体系。
第三、准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者，它监督土地资源的合理运用、农户土地使用权的流动、土地供需总量的动态平衡，而不应用行政手段去调整土地资源，去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此，乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同公证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
第四、切实维护非农建设征地中农民的合法利益。土地是不可再生的稀缺资源。随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能。对非农建设征地，要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，可采取征用的办法，但征地补偿款不应层层截留，大部分应归农民。对经营性建设用地，不宜再采取征用和“一次性买断”的做法，应学习广东、上海等地的经验，采取租赁或土地入股经营的形式，使农民获得长期稳定的收益。
三、土地股份合作制是土地产权形式的创新
农村土地股份合作制，顾名思义，是以特定的土地股份创办的股份合作制。土地股份合作制是在家庭联产承包责任制“两权分离”的基础上，将土地使用权即承包经营权，再进一步分离为承包权和经营权两部分，从而形成所谓三权分离，即所有权、承包权和经营权的分离，村集体将农户土地承包权或经营权量化入股，土地由集体统一经营或发包给其他公司经营，按土地股份，村集体将土地经营及发包所得在年终进行分配。
农村土地股份合作制虽然还处于试点阶段，推广面不大，但在多种土地流转形式和规模经营形式中，它已初步显示了生命力。在福建泉州地区，通过股份合作制，农户的土地经营规模有很大的提高。在晋江陈埭镇，有的农户种植的土地面积扩大到几十亩、上百亩，面积最大的达到1000亩以上，为农业机械化和先进技术的推广应用，以及农业结构调整创造了条件。这一制度的现实意义在于：
首先，通过股份合作制实现的土地规模经营，不仅没有否定家庭联产承包责任制，而且是以家庭联产承包责任制为基础，并保留了家庭经营的内核。一方面，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，是对“两权分离”新的发展。农户保留了原有土地承包权，以股份形式表现出来，并据此参与分红，而把土地经营权交给股份合作企业，从而扩大了土地经营的规模。另一方面，这一改革，保留了家庭经营的内核，集中起来的土地仍然采取家庭经营方式，顺应了世界农业经营形式的发展趋势。再有，这一改革没有否定家庭联产承包制的分配方式。土地经营的收入扣除成本、上缴合同规定的或根据竞包确定的费用和国家税金后，剩下便是纯收入。
其次，土地股份合作制是农村土地市场流转机制中较好的一种形式。一是使土地流转长期化和土地规模经营的长期化，承包地折成股份后，一般不能单方面任意退股，入股的最长时间到承包期为止，即30年。二是规范了土地股份合作制和土地规模经营的内容，土地承包户一般要与股份合作企业签订入股合同，共同制定章程，由章程和合同规定各方的权利和义务，企业和原土地承包户都要受章程和合同约束。三是土地规模经营的范围突破了亲朋邻里、一个村的狭小范围，在更大的范围内进行。这就使土地规模经营可以在更加稳定、规范的轨道上发展，在更大的范围内发展。
目前，通过股份合作制实现土地规模经营的改革，主要在经济发达的地区试点，这些地区一般具备以下条件：
首先，非农产业比较发达，较多的劳动力转移到非农产业。在这些地区，大量劳动力在非农产业就业。小规模种植的劳动生产率低，农业不再作为农户的主要收入来源。
其次，有一定的资金力量和技术力量。随着农村经济的发展，不少农户积累了一定规模的资金，掌握了较先进的农业生产技术。实行农地股份合作制后，规模扩大了的土地多用于种植引进的新品种、特种作物，以提高产出率，使土地经营者有合理的收入，又能使原承包户有一定的分红收入。
再次，地方干部队伍的素质比较高。在实行农地股份合作制的改革过程中，由于各个农户的情况千差万别，存在着有的农户愿意用土地入股，而有的不愿意入股的情况，对入股所要求的条件也不同。在一定区域内，若有不愿意入股的农户存在，几宗土地就不能连成一片，影响了规模经营和土地的开发利用。在这种情况下，乡镇、村干部就必须做好协调工作。
四、完善土地股份合作制改革的建议
通过股份合作制实现土地规模经营的改革，还处于自发阶段，是在“摸着石头过河”的生产实践中找到的一种土地规模经营形式，其自身还不完善，其外部环境还有待于改进。为了使这一新的制度改革顺利进行，必须做好以下几项工作：
第一，稳定家庭承包制，强化农民的土地使用权，是通过股份合作制实现土地规模经营改革的前提。农户要以土地承包权入股，其前提是稳定他在一定期限内的承包权。因此，在承包期内承包权的稳定，对这一改革的顺利进行至关重要。为保证农户拥有稳定的、排他性的承包权，应加强立法工作，任何人不依法定程序不能取消农户的承包权。
第二，要做好地籍的调查和整理，颁发土地使用权证。农村土地入股，必须办理交割手续，地籍资料不全或没有，就会影响通过股份合作制实现土地规模经营的改革和发展。因此，必须做好地籍的调查和整理工作。
第三，加强对农村土地股份合作制改革的指导工作。通过股份合作制实现土地规模经营的改革还处于自发阶段，各方的利益关系调整还缺乏足够的法律依据，在具体操作中还存在这样那样的问题，进一步发展的阻力很大。当前，国家应根据改革中面临的实际问题，及时出台有关指导和规范的法规，在改革过程中维护各方当事人的合法权益，保证改革顺利进行。
选择什么样的土地经营制度和规模经营形式，应该在稳定家庭联产承包责任制的前提下，由农民根据当地的条件和自身的意愿自主决定。就大多数地区来说，还应当把稳定现有的小规模经营作为基本方针；部分地区还只能在稳定家庭联产承包制的基础上进行转包、转让和转租等有限的土地流转，逐步扩大经营规模。无论哪种形式都应充分考虑非农产业发展水平、劳动力转移状况，都要能够达到提高土地利用效率，提高劳动生产率，增加农民收入的目标。(□文/张湘君 刘洪芹) |
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