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一、中国农业补贴现状
农业补贴是一国政府农业支持和保护政策体系中最重要、最常用的政策工具，其主要目的是保护本国的粮食安全、维护农产品价格稳定并且保障农民收入。中国的农业补贴起始于20世纪50年代，但实际上当时的农业还处于负保护的状态，一直到改革开放之后，这种状态才逐步缓解，中央加大了对农业的投入，农业成为任何时期都必须重视的产业。自从2004年起，中央每年以“一号文件”的形式表示对农业问题的高度重视，但总体而言中国的农业补贴体系仍然不健全，相比于西方一些发达国家无论是在农业补贴种类、相关法律法规还是总量绩效方面都有待提高。
目前，我国还没有对农业补贴法律和政策进行系统的规定，现行的农业补贴法律体系主要是体现在各单行法规中。例如：《农业法》、《农业技术推广法》、《动物防疫法》、《草原法》和《植物检疫条例》等法律法规。虽然单行法规对多种农产品补贴都做了规定，但并未形成体系，也不全面。因此，中国必须加大对农业补贴法律和政策的研究力度，让农业补贴成为未来中国农业发展的主要动力。同时，农业补贴是中国解决“三农”问题的重要手段，它直接关系到国计民生和社会稳定，关系到中国农产品的国际竞争力，是必须要解决好的问题。
二、其他各国农业补贴现状及绩效
各国为维护本国农业以及相关产业的发展，或多或少都会采取农业补贴政策，从而达到保护本国农业的目的。但由于各国实际情况不一样，补贴程度也会随之变化。本文基于经济合作与发展组织（OECD）开发的农业支持水平测算方法，运用农业支持总量（TSE）及其占GDP的比例（%TSE）、生产者支持估计值（PSE）及其占农场总收入的比率（%PSE）、消费者支持估计值（CSE）和一般服务支持估计值GSSE）等指标衡量各国的农业补贴水平及农业支持结构。
以美国为例，其政策类型有多种：一是直接补贴。直接补贴作为农业补贴最重要、最直接的政策工具，一直是发达国家包括美国等采取的主要手段。直接补贴中最基本的手段是目标价格与市场价格差额补贴，在中国是最低收购价。直接补贴的对象是美国主要的粮食品种，如小麦、玉米、棉花和花生等农产品。当产品的市场价格低于基于生产成本和生产者利润基础上制定的预计价格时，政府对农场主给予差价补贴。直接补贴中，还包括灾害补贴、休耕补贴、储藏补贴、土地转产的实物补贴和乳品转产补贴等；二是投入品补贴。随着生产资料价格的上升，虽然农产品价格也得到提升，但远远赶不上生产资料价格上涨的速度，包括饲料、薄膜等生产资料受粮食价格和石油价格上涨的影响，价格上涨较快，为保持农业竞争力，有必要对农业生产资料进行补贴。按照WTO规定，对农业生产资料的补贴属于黄箱政策，扭曲了农产品的价格。但是一直以来，美国每年都提供巨额投入品补贴。这些补贴包括农场储藏设施补贴、农场贷款补贴、作物保险补贴、燃料费补贴、紧急饲料免税和放牧费补贴等；三是市场价格支持。这个支持主要包括不归还贷款收益和液体牛奶补贴等；四是研发和资源型补贴；五是出口补贴。除以上补贴外，美国还采取过运输补贴、检查补贴、税收补贴和州立项目支持等政策措施。
其他国家，例如亚洲的日本、韩国，欧洲的挪威等，农业补助力度都比较大，但反过来对本国以及国际农产品贸易产生了一定的扭曲效应。相比于中国，日本、挪威等国的%PSE值均远大于中国，表明其政府对农业的高度补贴，农民收入很大一部分来源于政府的补贴。美国以及欧盟成员国平均值和中国差距并不是很大，尤其是2000年以后，中国加大了对农业的扶持力度，农民收入得到相应提高。
生产者名义保护指数，该指数以1为平衡值，指数越大，表示该国政府对农业的保护力度也就越大，农产品价格相比于国际市场要高出许多。依据资料可知，冰岛、日本、挪威三国NPC值较高，国内农产品价格畸高，消费者利益受到一定损害，但农业从业人员却获得了较高的收益。其他国家如OECD成员国、美国、欧盟国家保护指数比较均衡，国内农产品市场扭曲不大，对农业的政策支持绩效也较高。
三、我国农业补贴政策分析
在WTO框架下，各成员国在《农业协定》的约束下实行国内农业补贴以及资助。《农业协定》主要内容涉及市场准入、出口补贴以及国内支持等方面。其中国内支持方面主要包括三类支持条款，绿箱措施、黄箱措施以及蓝箱措施等。
绿箱措施方面，当前中国农业补贴的主要措施是“绿箱”措施，但“绿箱”措施对农产品生产和贸易的扭曲作用不强，缺乏专向性。早在2011年中国向WTO农业委员会通报了2005～2008年中国国内支持已使用的八项措施，分别是一般服务、粮食安全公共储备、国内粮食援助、对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持补贴、自然灾害救济支付、环境计划下的支付和贫困地区援助补贴。历史性地看，这些措施对中国农业乃至整个中国社会都起到了重要的作用。面对新的形势，中国在保持这些“老办法”的基础上，还要始终把改革作为根本动力，立足国情农情，顺应时代要求，加强农业补贴与发挥市场配置资源决定性作用功能互补，让“老办法”在新形势下继续焕发新光彩。
黄箱措施相比于绿箱措施而言，其专向性更强，可以有重点的支持和保护我国农产品的生产和贸易。与其他发达国家不断将填满了的“黄箱”措施转入“绿箱”不同，中国的“黄箱”措施与农业生产总值8.5%的上限还有很大距离，中国暂时不需要削减“黄箱”措施，反而应当适量增加“黄箱”措施对本国农产品生产和贸易的扭曲作用，以增强农业补贴的专向性。当前，中国部分农产品极度萎缩，进口依存度越来越大。因此，中国应不断增加对特定农产品的补贴力度，在农业谈判中适当选取敏感产品、萎缩产品、主要粮食作物和主要经济作物补充列入特定农产品名单，直至达到8.5%的微量允许上限；应不断加强对非特定农产品的综合补贴力度，加大良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴的力度，直至达到8.5%的AMS上限；还应不断优化补贴结构，积极与价格、收入、环境等因素挂钩，减少中间环节，以直接补贴的形式补贴到农民手中。
蓝箱措施相比而言在中国暂时还没有实行，因为它是在限产计划下的措施手段，一般的发展中国家还没有达到限产的地步。但未来利用国内支持中不受削减承诺约束限制的“蓝箱”措施对农业予以支持也是大势所趋。
一般而言，中国的%TSE值虽然与OECD成员国的%TSE值差距不大，但由于中国农民人数较多，所以平均下来农民人均得到的补贴值就偏低。此外，除了补贴力度有所不足之外，补贴效率不高，补贴结构也不够合理，这也限制了补贴的多功能性和刺激作用。补贴结构问题一般主要表现在以下方面：
1、基于投入的支持比重过大。农业生产者的支持主要通过三种方式：（1）市场价格支持，由于执行了对某一种农产品的价格政策导致该农产品的国内价格与考虑了关税等因素的边境价格产生差别，这种价格上的差别导致出现了国内消费者和纳税人向国内生产者的转移支付。若这个指标的数值为正，则表明该地区实施的是市场价格的支持政策；若该值为负，则表明该地区向农产品生产者征收了农业税；（2）基于投入的支持是纳税人基于农业生产者的农业投入而对农业生产者进行的转移支付；（3）基于耕作面积、牲畜数量、收入、收益的支持是对于某种或某类农产品，以其目前的种植面积、饲养牲畜数量、收入或收益为基础，由纳税人向农业生产者转移的价值量。它又被细分为基于当前生产状况的支付和基于当前收入收益情况的支付两类。根据OECD的评估，基于投入支持仅有总投入的17%可以被个人生产者获得，当使用市场价格支持时总投入的25%可以被个人生产者获得；而基于耕作面积、牲畜数量、收入、收益的支持，大约有总投入的47%可以被个人生产者获得。
2、一般服务支持结构也不合理。一般服务支持主要包括农业科研和发展、农业培训和教育、食品质量和安全、基础设施、营销和促销、农产品公共储备等项目投入。
综上所述，生产者支持和一般服务支持结构需调整。应降低基于投入支持的份额，增加基于耕作面积、牲畜数量、收入、收益价格支持份额，同时增加政策的连续性，稳定价格支持的比重。在一般服务支持中，公共储备支持被国有粮食企业所垄断，农民和农业部门直接受益很小。因此，应该减少公共储备支持的总量，同时加大农业技术研发推广支持比重，增加农产品营销促销支持力度。
四、小结
总体概括而言，我国要想进一步完善农业补贴制度，其总体思路包括：以保障国家粮食安全、增加农民收入和实现农业经济可持续发展为核心目标，建立健全法律法规体系；适度提高农业补贴水平；调整与优化农业补贴结构；增强农业补贴政策工具的多样化与灵活度，更好地发挥协同效应；适当简化农业补贴资金的发放程序并强化农业补贴资金的监管；妥善处理财政补贴与市场调节、直接补贴与间接补贴以及提高效率与保护积极性三大平衡点，着力构建科学合理、稳定持续、前瞻性强、联动运行的动态调整机制。
（作者单位：天津财经大学经济学院） |
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