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提要 自然垄断的行业特征决定了各国对其进行规制的客观必然，但是“规制失效”和技术进步却使得自然垄断行业普遍出现了效率低下、亏损严重的状况，于是规制改革成为必需。本文分析西方发达国家规制改革的经验，结合我国实际情况，对我国规制改革的发展进行分析。
一、自然垄断行业的特征及规制改革原因
自然垄断行业一般都具有以下技术经济特征:
（一）产业在提供产品（或服务）时形成庞大的网络系统。一般而言，网络系统规模越大，投资越大，但同时需求越大，网络系统的规模经济效益就越显著。
（二）生产具有极大的范围经济效益。所谓范围经济效益，是指企业的联合生产销售比单独生产销售能极大地节约费用。
（三）有大量的“沉淀资本”。资金一旦投入就很难收回，也难改为其他用途，如果多个企业之间进行竞争，其结果很可能是两败俱伤。
（四）这些行业多数是与人民生活密切相关的行业。如一个国家供水、电力、煤气、电信、邮政、铁路、航空等产业，都是典型的自然垄断行业。
正是由于自然垄断行业具有上述特征，国家才必须对这种行业进行政府规制。在较早时期，各国对自然垄断行业多采取国有化的办法，或将其置于政府的严格规制之下。然而，在独家垄断下经营的自然垄断行业普遍出现了效率低下、亏损严重的状况。自本世纪70年代中期以来，西方国家在电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业开始了以引入竞争机制为目的的规制改革。究其原因，之所以要进行规制改革，主要是由于以下原因:
第一，传统的规制方式导致“规制失灵”的出现。市场失灵是导致政府进行规制的原因，但是另一方面，规制是政府干预经济活动的一种手段，过分或不当的规制，又会造成资源配置的非效率，从而导致规制失灵。其主要表现为：1、被规制企业内部无效率产生。由于自然垄断行业边际成本定价会造成企业亏损，在现实中往往以平均成本定价法来替代，即所谓的公正报酬率规制。由于这种价格管制的收费标准的调整是以实际发生的成本为基础进行核算的，就必然弱化刺激企业降低成本的倾向；加之由于实行进入规制，企业缺乏外部竞争压力的刺激，使企业对提高效率、改善服务不感兴趣。2、在实践中进入规制成了限制正常竞争保护垄断者既得利益的制度安排。被规制企业无论在人力物力财力还是在其他方面都比规制当局有明显优势，使规制者在与被规制企业的博弈中处于不利地位，加上规制当局与被规制企业之间信息的不对称分布，致使规制难以收到预期结果，从而出现规制无效现象。规制失灵的存在，引发了人们对政府传统规制作用的重新思考。
第二，技术创新使某些行业的自然垄断性质发生了根本的变化，这也客观需要对传统的规制方式进行改革。最典型的是电信行业，电信业在二十年前一直被认为是具有自然垄断性质的。因此，各国的不是由政府国营就是由政府严格控制其运行。然而近年来，随着远程通讯技术的发展，减少了电信基础设施的投资规模，使长距离、大量通信的成本大幅下降，这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒，使电信业不再具有自然垄断的性质。显然再在电信和与之相似的行业实行严格的规制不符合时代的要求。
二、自然垄断行业规制改革的国际经验
从较为典型的美国、英国、日本等国的规制改革实践来看，对自然垄断行业的规制改革与发展主要体现在以下方面:
1、对不具有自然垄断特征的行业放松规制、引入竞争。如上文所述，电信业已逐渐失去其自然垄断的性质。自本世纪70年代末起，美国开始在电信业的国际和洲际长途电话业务中引入竞争，自此，各国电信业引入竞争成为一种潮流。1996年2月，美国颁布新电信法，撤除电报、地方及长话服务之间的隔离。此电信法的颁布，标志着美国电信业已经从垄断性行业转变为竞争性行业。1996年6月，英国宣布废止了英国电讯(BT)和大东(C＆W)对国际长途的垄断，至此，英国国内、国际电信业务全面引入了竞争机制。所有欧盟成员国以及瑞士和挪威决定从1998年开始，全面开放电信市场。竞争机制的引入大大促进了电信业的发展。竞争压力迫使电信业各企业不断加强技术开发，改善原有的服务，努力降低成本，提高劳动生产率，使电信产业在近二十年得到了飞速的发展；而对于消费者而言，则享受到了服务、质量更好，价格更低的服务。
2、区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务。把自然垄断业务从其他业务中独立出来，继续实行严格规制，而对大量的非自然垄断业务则放松规制，并且积极地引入竞争。
自然垄断行业也并非所有业务都具有自然垄断特性。一般而言，自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他领域的业务则属于非自然垄断性业务。因此，区分自然垄断行业中这两种业务并实行不同的规制或放松规制政策，就能在自然垄断行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，从而提高这些行业的经营效率。以电力行业为例。90年代以来，西方主要发达国家纷纷开放电力市场。典型的成功例子是英国。英国规定发电、输电和供电业务分业经营，在发电市场、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司展开竞争；输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行规制，从而形成了多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的格局，促进了英国电力的效率大大提高。改革八年以来，英国电力生产彻底改变了过去供不应求的局面，电价大幅度下降，扣除通胀因素，八年间实际电价下降了25％；国家不再补贴电力，服务质量也明显改善。
3、在仍需规制的领域引入激励性规制方式。所谓激励性规制方式，就是针对原有的公正报酬率规制不利于促进企业降低成本、提高效率的弊端，给被规制企业在削减成本、技术革新方面以更多的激励，促进企业内部效率化的一种管制方式。其主要规制方式有价格上限规制、区域间竞争、特许投标等。其中价格上限规制是激励性规制方式中应用最广泛的一种，英国最早于1984年将价格上限规制运用于电信业，并以此为开端，在煤气、自来水、电力、航空等自然垄断行业中广泛加以运用。美国也于1989年3月在电信业中实行价格上限规制，规制对象为AT＄T公司以及地方电话公司（LECS）。实践证明，激励性规制的实施对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。自实行价格上限规制以来，英国通讯公司价格下降27％，电力价格下降25％，天然气价格下降13％。
4、引入竞争机制与完善产权制度相互促进。美国垄断产业的传统治理方式即为民营经济负责，政府规制，但是英国日本的传统治理方式却是国有化，在实施中这种规制方式有着极大的弊端，如国有化使政府承受巨大的财政负担和产业投资不足，同时还会造成政企不分和行业低效率，因此在英日的规制改革中比美国多一个环节，即进行产权制度变革。上世纪80年代，英国以电信改革为开端，相继对电力、自来水等垄断行业进行了私有化改革，日本在进入90年代后的规制改革中，一个重要的手段也是实行国铁、专卖公社、日本航空等行业的民营化。
此外，西方发达国家在规制改革中还制订完善的规制法律法规，以此做为改革的准绳，使得整个改革过程中有法可依。各国还都组织了专门的机构对规制负责，美国政府还发展了独立的规制机构系统，有意将其与主管部门分开。总之，西方各国都通过不同方式对自然垄断行业进行规制改革，从而达到了一系列良好的社会效果，整体上提高了社会的福利水平。
三、中国自然垄断行业规制改革的发展
我国的政府管制的背景是长期高度集权化的计划经济体制，在这种体制下自然垄断行业的企业并非真正的企业，近年来虽然在某些行业（如电信业、石油行业等）进行了一些改革，但是政企合一、政府垄断经营的体制没有完全打破，政府既是规制政策的制定者和监督者，在很大程度上又是具体业务的垄断经营者的状况没有改变。我国垄断行业大多是国有的，有些甚至是国有独资，这种产权结构决定了行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。同时由于缺乏有效的监督与约束，垄断企业利用垄断地位，损害消费者利益和乱收费的现象也非常普遍。针对这些问题，借鉴西方发达国家规制改革的经验，对我国自然垄断行业进行改革就显得十分必要。
近年来，我国已开始在一些自然垄断行业中进行了改革，并取得了积极的效果。但是应该看到，现有的改革是远远不够的，尤其是最为根本的政企不分的规制体制没有进行改革。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使规制职能，产业经济效率低下的状况就不可能得到改善。更进一步说，在这种规制体制下即使引入了竞争，也不可能有效地发挥作用。要从根本上促进我国自然垄断产业的发展，必须首先在政府规制体制上作出重大变革，也就是说，要改革政企合一的体制，打破规制机构与被规制企业之间的利益关系，使规制机构能够超然地行使经济性管制职能。同时产权结构的变革也是我国垄断行业规制改革的重要内容。虽然当前流行的观点认为只有引入竞争才是垄断行业向效益方面改善的根本保证，但是在中国这种理论却有它的特殊性。中国正处于计划经济向市场经济转变的历史时期，要创造充分公平的竞争环境，必须首先改变国有企业垄断一切的状况，对一些领域必须实行非国有化改革的措施，不重视产权制度的变革，任何治理方式都有失败的危险。鉴于此点，在我国规制改革的过程中必须作到产权结构的变革与竞争制度的均衡发展，只有这样才能提高改革的有效性。另外，在具体的改革实践中主要要借鉴西方的经验，区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务。在非自然垄断性业务领域放松规制，鼓励多家公司进入并展开竞争，充分发挥竞争机制的作用，促进产业经济效率的提高。而对于仍需管制的领域，则应引入激励性规制方式，以刺激垄断企业提高效率。(□文/程艳玲) |
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