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［提要］ 国有企业向包括政府股东在内的股权持有者分红，不仅是国有企业分红制度安排的题中之意，而且有利于企业内部资本配置效率的提高。我国自重启利润分红制度以来，虽实现了较改革前更为高效的路径替代，但红利的收缴范围、上缴比例和使用去向却饱受诟病。因此，对我国国有企业分红制度进行反思和重构，既有必要也有可能。
关键词：国有企业；分红制度；制度重构
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2015年4月16日
一、问题的提出
从国有企业的“企业性”属性来看，国有企业分红应纳入公司股利分配的理论框架。而国有企业的“公共性”属性又使得国有企业分红具备了明显的制度特征，即在国有企业分红的决策中如何体现国家所有权从而兼顾特别的责任和义务。而这些“特别的责任和义务”将借助于国有股东要求报酬率的形式体现出来。因此，国有股东有投资收益权，不仅是国有企业分红制度安排的题中之意，而且有利于企业内部资本配置效率的提高。但长期以来，国有企业是不需要向国有股东分红的，就连2003年6月国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（总共八章四十七条），竟然也没有对国有资本的收益问题做出任何规定。2006年2月，世界银行发布了一份关于《国有企业分红：分多少？分给谁？》的报告，该报告认为中国国企的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红，引发了人们对国企分红的关注。基于此，2007年12月11日，财政部和国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《办法》），要求151家中央国有独资企业自2006年起按照5%～10%的比例向国家财政上缴国有资本收益，这才开始正式建立国有资本经营预算制度，结束了自1994年分税制度改革以来国有企业只缴税收不缴红利的历史。
自2007年重启中央国有企业利润分配制度，国家与国有企业的利润分配关系开始以较为规范、合理的形式固定下来，进而实现了较改革前更为高效的路径替代。但这个制度未向所有国有企业全面铺开，且在试行过程中还存在分红比例不合理、收支主体不明确、信息披露不透明、法制不健全等问题。针对这一现状，近年来社会各界要求国有企业分红制度改革的呼声越来越高，理论界也日益关注这一问题并取得了少量的研究成果。本文试图在反思我国国有企业分红制度的基础上，并对我国国有企业分红制度进行重构。
二、对我国国有企业分红制度的反思
作为微观经济主体的国有企业，在以高度集权为特征的计划经济体制下，由于承载过多的历史使命而成为政府的附庸，其利润分配基本呈现全额上缴的“统收统支”特征。为了克服原有的企业利润分配体制的弊端，改革初期主要围绕“放权让利”的指导思想制定各项相关的改革措施，考虑到国有企业改革和发展任务较重，1978～1993年国家本着“父爱主义”情结，为了让国有企业获得更多休养生息的机会，并没有要求企业上缴国有资产收益，因此留在国有企业内部的利润越来越多。由于长期以来政府本身参与众多国有企业的经营管理，导致政企不分，因而企业向政府分红也就无从着手。特别是1994年税利分流后，由于“拨改贷”政策的实施、国有企业对部分政府职能的承担以及当时税后利润的低水平等原因，从而使得“当时国有企业向政府上不上缴红利并不重要，这部分企业利润本身对经济运行并没有太大影响”（苗苏，2007）。
基于这样的背景，政府相关部门对国有资本收益管理制度的管理视角发生了偏转，错误地认为国家是国有企业的所有者，将企业留存等同于国家享有，从而忽视了国家从企业获取现金收益回报的必要性和重要性。更兼政府一直游离于国家管理者和国有企业出资人的双重身份之间，因而在国有企业利润分配体制的改革中，逐步把政府变成了单纯向国有企业收取税金的国家管理者，国有企业的利润分配问题被纯粹的保值增值目标所掩盖。
但是，自1998年以来，随着国有企业改革的推进，政府对国有企业各种社会职能的剥离和政策倾斜力度的加大，国有企业不仅实现了“三年脱困”的目标，而且利润也在逐年增加，国有企业向政府分红的条件已经基本成熟。
2006年6月，国资委和财政部开始起草《国务院关于实行国有资本经营预算的意见》，为国有企业分红做准备。2007年5月30日，国务院审议批准了财政部会同国资委上报的请示，决定从2007年开始试行国有资本经营预算。随后，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》），基本上敲定了整个政策的框架。但是，这一《意见》的理念基本上还是“取之于国企，用之于国企”，其所列的支出项目主要包括继续向国有经济投资的资本性支出和用于弥补国有企业改革成本的费用性支出，只是在“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。2007年12月财政部和国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《办法》），明确规定收益收取对象为中央管理的国有独资企业，应交红利的比例按照不同行业分三类执行：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源性特征的企业，上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上缴比例3年后再定。现在看来，这种利润分配办法没有明确说明政策依据，显然是利益主体讨价还价的结果，并没有根据国有企业的资本结构及利润分配方案以制度化的方式获得，显得随意性较大。
另外，这一《办法》规定的上缴比例之低，与国有企业良好的盈利状况和占有巨大公共资源的背景不适应。2013年全国国有企业累计实现利润2.4万亿元，利润非常可观。然而，从分红角度来说，2013年的国有资本经营预算支出为1，083.11亿元，仅占当年国企利润的8.7%，比2012年有所进步。但从世界范围来看，上缴比例就显得很低。丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、瑞典、韩国、挪威等国家的上缴比例，最高的达到50%～70%。由此可见，政府如果不按其在国有企业资本结构中所占份额来参与国有企业利润分配，必然会导致红利上缴比例标准制定的随意性，并造成公众对国有企业红利上缴标准合理性的质疑。
除了上缴比例过低以外，国有企业红利“体内循环”的现实也颇受争议。在近年来的国企红利支出结构中，资本性支出和费用性支出占了绝对的大头，社会保障支出可谓凤毛麟角。2013年中央国有资本经营预算支出安排1，083.11亿元，主要用于国有经济结构调整、重点项目、产业升级与发展、境外投资及对外经济技术合作等支出，只有65亿元纳入公共财政预算，用于支持社保等民生事业发展，仅占央企利润总额0.5%。自2010年起，中央国有资本经营支出方面才出现用于社会保障等民生支出，其所占同年央企实现利润的比例均在0.5%以下，2010年为0.11%、2011年为0.44%、2012年为0.38%。简而言之，国企红利通过国有资本预算支出，主要安排用于央企体内循环，而没有惠及广大民众。我国国有企业用留存的红利进行“副业”投资和建设造成了不好的社会影响。高比例的红利留存，其负面效应十分明显。留存过多利润可能会导致企业投资冲动和过度扩张，加剧某些行业的集中度，使行业内的在位企业获得高额垄断利润，使竞争性市场经济体制难以有效形成。
三、对我国国有企业分红制度的重构
合理的国有企业分红制度构建，体现的是国有企业现代公司治理结构的完善程度，同时还应考虑国家、企业和社会公众的利益是否得到公平兼顾。因此，重构我国国有企业分红制度，应当以“宪法为前提、民生为核心、法治为基石”，这是理顺国家与国企分配关系的制度性保障，是国有资本经营预算顺利推行的基本前提，是国企和民生实现共赢的关键点。
（一）尽快出台《国有资本经营预算条例》，完善国有资本经营预算制度。《国有资本经营预算条例》自2006年纳入立法计划以来，时至今日仍处于起草之中，这与国企分红制度建立的愿景很不相符。因此，要按照《预算法》和“十二五”规划，尽快推动《国有资本经营预算条例》出台，修订国有资本经营预算编制办法，完善国有资本经营预算支出政策体系，健全国有资本经营总预算与单位预算的运行机制，强化国有资本经营预算收支审核。条例应将国有资本预算原则、范围、编制、支出、决算、监管等诸多方面给予明确的法律规定，同时，对分红收益建立统一的刚性预算以维护法律的权威性和稳定性。
（二）逐步扩大国有企业红利收缴范围，并分类提升上缴比例。时至今日，我国国有资本经营预算三度扩容，纳入红利收缴范围的央企得以扩大，但仍嫌不足。温家宝在十一届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中，强调“扩大国有资本经营预算实施范围”。在2012年5月4日公布的第四轮中美战略与经济对话框架下战略对话具体成果清单中，中方承诺逐步提高国有企业红利上缴比例，增加上缴利润的中央企业和省级国企的数量，将国有资本经营预算纳入国家预算体系，继续完善国有资本收益收缴制度。2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”因此，应尽快将垄断利润较高的金融类央企和更多的部属央企纳入红利收缴范围，并在此基础上，逐步把红利收缴范围覆盖所有的国有企业。国有资本经营预算的核心问题是国有资本收益上缴比例的确定，但目前央企上缴红利的比例，一直饱受外界的诟病。据统计，2013年央企上缴红利占其利润总额比例为8.7%、2012年为7.7%、2011年为8.7%、2010年为6.7%，均未超过10%。而从国外的情况看，法国国有企业向国家上缴红利的比例高达50%，比利时、丹麦等国最低上缴比例也高达1/3。所以，15%的上缴比例上限既不符合央企利润暴增的现实，更不利于体现全民共有的性质，在某种程度上恶化了收入分配的格局。因此，国家应分类提升上缴比例，对于垄断性国企的红利上缴比例确定为企业盈利的35%左右较为合适，而对于公益性国企则可实行灵活的优惠比例，按企业盈利的25%上缴红利。所有这一切对于分红比例的约束，不应当通过硬性规定的方式来进行，而应当通过对要求报酬率的合理调整来完成。
（三）红利支出要以国企和民生共赢为原则，并建立透明的信息披露制度。红利支出是建立国有企业分红制度的归属点，它既不能单独以政府的意志为准绳，也不能过分强调国有企业自身的意愿。也就是说，科学而合理的国有企业分红制度的设计必须基于两个原则：一是要保障政府股东最基本的利益要求；二是要保障国有企业的利润分红不会危及企业的可持续发展。这就要求红利支出要在用于国企支出和用于民生支出之间寻求一个契合点，克服目前红利支出存在的国有企业“体内循环”现象，将更多的红利用于教育投资、社保、就业及“三农”问题的解决，真正实现国企和民生的共赢。政府财政公开透明，是防范公共支出出现“跑偏”、权力寻租、效率低下等弊端的有效手段，央企红利也不应例外。从某种意义讲，即便央企红利按国家规定使用，但也不代表它使用的正当性和合理性，尤其是使用细节、具体流向等方面的公平和公正。因此，就目前而言，国家财政部和国资委有必要每年定期公布一次，用细线条清晰地描绘出央企红利的详细用途和具体流向，把国有企业分红置于社会公众的外部监督之下，通过正式制度与非正式制度的耦合而形成合力，使国有企业分红更加趋于合理、规范。
（作者单位：永州职业技术学院）
主要参考文献：
［1］汪平.基于价值管理的国有企业分红制度研究［M］.北京：经济管理出版社，2011.
［2］朱珍.国企分红制度：现行模式探讨与宪政框架重构［J］.南昌：金融与经济，2010.5.
［3］崔宏.国有企业收益分享制度研究——实证检验与制度安排［M］.大连：大连出版社，2009. |
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