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农村税费改革被称为我国农村第三次重大革命，是一次制度创新和理性的制度变革。它是在农民收入增长缓慢、农民负担日益加重和农村社会矛盾日渐突出的宏观背景下提出来的,其根本目的是解决农民负担过重问题,规范农村分配关系。这项改革对于农村改革、发展、稳定的大局，加快农业和农村社会的现代化建设具有重大意义。与此同时，在推进农村税费改革过程中，仍然存在许多困难和问题亟待解决。
一、农村税费改革的主要内容
1、我国目前农村税费的基本状况。我国目前的农村税费是指政府及其部门向农民征收的一切税费，表现为农民为购买政府提供的公共产品和服务而支付的价格，它主要包括三部分内容：一是税收。主要有农业税、农业特产税、耕地占用税、屠宰税。二是规费。指的是现行的乡统筹村提留款筹集制度，俗称“三提五统”，“三提”是指公积金、公益金、管理费。“五统”是指计划生育费,民兵训练费、卫生事业费、教育费和村组干部提留。根据规定“三提五统”这八项费用不能超过上年农民纯收入的5％。三是“三乱”。即各种针对农民乱集资、乱罚款、乱摊派。由于规费的收支、管理、使用基本上由乡村两级进行，缺乏必要的监督，这必然使自身收支行为不规范，基层组织利用手中权力乘机搭车收费，滋生乱收费行为。
2、农村税费改革的主要内容。根据农村税费改革新方案，改革的内容被概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金；用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税改革，调整农业特产税征收办法，规定新农业税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留最高不超过改革后农业税的20％，这项改革的实质就是将改革前的“三提”改为国家以税的形式收取,再以转移支付的形式拨给村级组织使用。将“乡统筹”等面向农民的各种政府收费和乱收费一律减掉，目的在于堵死乱收费的口子。其改革的方向，在于借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加，以及各村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。
二、税费改革中存在的问题
1、乡镇财政困难的问题更加突出，村级组织收入下降幅度大。启动税费改革之后，县财政从农村获得的收入基本上就只有以农业税为主的少量农业税收，而农业税将实行“一定几年不变”的政策，因而县、乡从农业获得的收入难以实现有效的增长，甚至有不同程度的减少，而减幅最大的是村级财力。原来由村提取的三项提留即公积金、公益金和管理费现在改为农业税附加，但附加比例不得超过正税的20％，显然大大降低了村一级可供使用的财力。
而相应地支出却呈刚性增长的态势。取消乡统筹后，原由乡统筹费中开支的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等费用，改由乡镇政府通过预算安排，修建乡村公路的资金不再向农民收取，而村干部报酬、五保户供养和村办公经费仍需村财政从农业税附加中开支。改革后，需增加的各项事业支出与提高农业税税赋后可净增加的财政收入之间存在较大缺口。这一矛盾成了农村税费改革必须面对的难题，如果不能得到及时有效的解决，农民负担反弹的可能性就会存在。
2、农业税负出现新的不均。农业税费改革在设计上体现了简便、易行的原则，但在实践中却出现了新的农业税负不均问题。首先，执行计税土地面积与实际计税土地面积不符，计税产量不一，有时与实际情况出入较大，影响农业税收的落实。“有税无地”以及“地多税重”的现象普遍。一是因道路建设挤压、占用，公益事业征用等被占用而没有核减的土地，而农村税费改革时，仍以土地第二轮承包的基准面积将税分摊到农民头上，导致“有税无地”。二是同一县（区）耕地不均带来“地多税重”。由于各乡镇人均耕地面积、耕地质量及农业基础设施条件等不同，实际产量差异较大，从而导致乡镇与乡镇、村与村之间农民负担新的不均衡格局。人多地少的负担相对较轻，人少地多的负担加重，有的地方甚至超过改革前的负担，客观上使负担由人均耕地面积少的地方向耕地面积多的地方转移。其次，这次税费改革是以不高于改革前负担总水平为准绳的，耕地间由于土地等级、生产条件和水平、地理环境不同出现的税负畸轻畸重、毗邻地块税负差异明显等问题没有得到解决，长期下去仍然会扭曲农业税赋的公平性。
3、农村债务负担沉重。乡镇由于历史遗留问题较多，多年来农村兴办农田水利设施建设、农业开发、农村教育普九达标等生产公益事业，形成乡村大量负债。乡镇债务大致分为两类：一是因工资及事业费不足向上级财政或部门借入的款项；二是由乡镇政府担保或为企业统筹的银行贷款部分。乡镇负债呈现出负债数额大、覆盖面广、付出利息多、增长速度快等特点。乡村债务原来主要依靠统筹、提留各种摊派集资来周转和逐步消化。农村税费改革后，统筹、提留和各种摊派一律取消，债务偿还成为难题，债务负担缺乏有效化解途径。这无疑给乡镇财政带来巨大压力。同样，村级债务也相当普遍，并且相当严重。农村债务已成为阻碍农村税费改革和经济发展的突出问题。
4、财政分配体制实施不顺，财权事权不协调。在税费改革中，仅从减负的角度出发，取消了乡统筹、屠宰税以及其他收费，把农业税的增量作为乡镇财政收入，并没有把其他方面的税收划归乡镇财政，乡镇财政是一些小、零、散的税收，征管难度大，征收成本高。而在执行环节，强调上划部分而忽略转移支付部分，各级政府为保证各自财政收入而层层下压，尽可能多地从下级抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或较多比例上收。在事权上，原来乡统筹解决的部分改为预算内承担，没有从财权事权相结合的角度出发重新划分财政收支，把一些应属上级财政负担的支出仍然划归乡镇，从而增加其财政负担。
三、解决农村税费改革问题的对策
农村税费改革是一个系统工程，要想达到既减轻农民负担，又推动农村经济、社会发展的目的，必须通盘考虑，统筹规划。当前，应着重做好以下几个方面的工作。
1、大力发展农村经济，开辟乡镇财源。中国的农村问题最终要靠农村经济的发展才能从根本上得到解决。要谋求农村经济的发展，就要加大农业和农村产业结构调整力度，走农业产业化道路，提高农产品的附加值。积极发展第三产业，培植优势产业、支柱产业和和农业产业化经营龙头企业，提高农产品质量和效益，推动农业向规模化、产业化、现代化发展，增加农民收入。同时，要引导农民群众加快发展农村先进生产力，增加科技投入。此外，还要采取多种形式盘活乡镇企业存量资产，加快农村小城镇建设步伐，形成多元化的农村经济发展新格局，以增加乡镇财源。不断加强财政供给能力。
2、合理确定计税面积、计税产量和计税价格，公平农民负担。核实计税土地面积，全面开展计税土地面积的清查工作。在第二轮土地承包面积的基础上，以村为单位，逐村逐户重新核定农业税计税土地面积；已经占用的耕地如实逐级上报，进行核减，实事求是地确定土地面积，建立健全土地分户档案，随时根据土地变动情况进行动态管理。如实核定计税常年产量。根据当地生产发展水平、农村经济条件等，并以1994～1998年五年粮食平均产量为依据，合理确定计税产量，防止为了提高农业税及其附加的征收额，人为提高计税常量。计税价格应该按市场经济需求确定为变量，政府收购价是多少，农民纳税价就定为多少。对于农业税税率，应该根据农村经济发展状况、农民的实际承受能力等合理确定。
3、全面清理乡镇债务，化解乡镇债务。一是要加大清欠力度，对外尽快采取有效的措施收回一切可以收回的债款，用以归还乡镇债务；对内要依法清理农业税和农业特产税的尾欠。对改革前的村提留、乡统筹欠款，根据数额大小和农民实际承受能力，制定计划逐步进行清缴。二是清理乡办、村办企业债务。对企业进行改组改制等方式，筹集资金归还债务，也可以采取拍卖有效资产或破产的方式，解决历史债务问题。三是必须明确对乡级村级直接借贷形成的债务，如果不是为民办事的，要按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得把债务转嫁给乡和村集体。对确属用于集体生产和公益事业的，使用开支是合理合法的，可以建立乡镇偿债准备金，制定分年度还款计划，尽快偿还。四是科学合理地确定乡镇财政收支基数，对乡镇赤字债务较多的困难乡镇实行转移支付，使其财力能基本保证履行一级政府最基本的事权需要。同时，要完善机制，杜绝新增不良债务。
4、加大乡镇机构改革力度，改革农村教育体制。农村税费改革使得现有乡镇政府机构的正常运转面临实际困难，其根本原因是乡镇政府机构设置和人员安排上的弊端，而这也是农民负担不断加重的重要原因。因此，必须及时推进乡镇政府机构改革，坚决精简和撤并不必要的机构，压缩财政供养人员。首先，调整乡镇行政区划，撤并规模小的乡镇，相应地就可以合并乡镇行政机构。同时，要开展乡镇机构改革，精简机构，压缩人员，减少不合理的行政支出。乡镇政府要按照政企、政事分开和精简、高效的原则，切实转变职能，科学设置乡镇机构，严格核定人员编制，压缩财政供养人员，调整支出结构，减轻财政负担。同时，大力压缩村组经费开支。村办公经费实行定额包干，上限控制。
改革农村教育体制，加大财政转移支付力度。首先，调整教育布局，提高办学效益。要优化教育资源配置，根据地理位置、人口密度、师资力量等因素，合理调整农村中小学布局，适当合并现有的乡村学校，扩大学校规模。重新核定人员编制，精简优化教师队伍，提高农村基础教育水平。此外，应加大中央和省、市财政对农村教育的转移支付力度，或直接拨款用于农村教育设施的完善和教师工资的发放，以减轻乡镇政府和农民的负担
5、改革和完善县乡财政体制。县、乡政府要按照财权与事权相统一的原则和分税制财政体制的要求，合理划分事权和财权。新增的农业税收原则上留给乡镇政府，保证乡镇机构履行职能和农村教育等社会事业所需支出，农业税附加和农业特产税附加收入要全部用于村级开支，村级三项费用经费缺口，乡镇财政要给予适当补助。
要建立真正意义上的转移支付制度。中央和省财政要加大对乡镇财政的转移支付力度，要力求使上级财政的转移支付尽可能多地落实到乡镇，同时纠正上级财政过多集中乡镇财力的现象，以保证各地农村享有大致相同的公共服务水平。对那些维持一般公共服务水平有困难、财力确实不足的地区，应由上级政府通过转移支付解决短缺的财政资金，而不能一味地增加农民负担。这就要求健全转移支付制度，规范转移支付办法，提高转移支付的透明度，科学合理地分配补助资金，突出转移支付资金使用重点。(□文/张 迪 于志鹏) |
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