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2000年我国总人口为12.65亿人，其中乡村人口8.07亿，占总人口的64％左右。在8亿到9亿农村人口中，有农村劳动力4.98亿人，而农村剩余劳动力最低估计为1亿到1.5亿人。可见农民失业问题严重。
一、我国农村剩余劳动力的成因分析
1、耕地减少，人口增加。中国是个历史悠久的农业国，大部分宜垦荒地都被开垦利用。建国至今，全国农业耕地面积只在1957年前有所增长，以后便持续下降。改革开放以后，由于工业化的推进，工业占地大幅增加；同时由于环境恶化，沙化土地加重，可耕地骤减。与此同时，农村劳动力却以飞快的速度增加。农业劳动力从1952年的17317万人增长到2000年的35575万人，增长105.4％。农业劳动力的劳均耕地由1952年9.35亩下降到2000年4.02亩。
建国后我国农业生产技术进步迅速。机械化耕种逐渐取代牛拉播种，所需劳动力逐渐减少。化肥农药的应用、农田水利设施的建设，农产品产量大幅上升，而农产品需求弹性较小，增产往往引起谷贱伤农的现象。在市场经济时代，农民的货币需求大幅增加。农业经济效益的下滑，必然会排挤出大量的剩余劳动力。
2、第二、三产业吸收剩余劳动力能力不足。发达国家经济发展的规律是：传统社会以农业为主导，近代工业社会以第二产业为主导产业，后工业化时代以第三产业为主导。
我国在建国初期，由于当时的国际环境，优先发展重工业，“五五”计划之后，虽然轻工业的增长速度快于重工业，但几十年的工业重型化的发展道路，形成了我国目前工业产业结构仍然偏重的现实。重工业一般属于资本密集型产业，对劳动力的吸收远小于轻工业。且重工业与农业的联系极少，对农业的反哺能力较弱，也影响了农业自身的发展以吸收剩余劳动力。
3、城乡二元体制的影响。在计划经济时代，农村劳动力禁锢在了农业生产领域。而在改革开放以后，人口迁移政策稍有松动时，却由于农村劳动力的素质等制约了其转移。我国的教育经费一直没有实现城乡统筹。农村教育经费由农民自筹为主，致使农村教育落后，劳动力素质相对较低。农村土地流转制度不健全，农民缺乏社会保障，农民工的权益时有受到侵犯，这一切都制约了农业剩余劳动力的转移。
二、农村剩余劳动力转移的财税支持
（一）非耕地经营吸收剩余劳动力。非耕地是指除农村现有耕作的其他被使用土地之外的一切未利用但经开发之后又可利用的土地。它包括荒山、荒坡、沙地、草地、滩涂、低洼地、沼泽地、盐碱地等一切储备性土地资源。由于非耕地处于原始或原始退化状态，需要前期开发。非耕地经营是一个周期较长、资金技术投入相对较大的项目，其所需投入的劳动力也较多。其直接收益相对较少，但应考虑其他非直接收入，如国家退耕还林的补助收入、生态农业的旅游收入等，且具有可持续性。
由于工程的复杂性和外部收益性，政府的介入是必要的。农民缺资金、缺技术，观念也相对落后。前期可行性研究，包括技术研究、资金需要量研究、回报的前期后期研究，应由政府组织有关部门去分析。在可行的基础上，落实项目也需多方努力。
1、调动农民的积极性。只有充分发挥亿万农民的积极性，这项工程才会持续的发展下去。组织宣传部门人员用深入浅出的语言分析这项工程，让农民了解其经济利益。因为农村剩余劳动力转移的主要目标是农民增收，也是调动农民积极性的一个必要条件。农民有了精神动力，尚需智力支持。在农村举办技术推广学校，教授必备的技术。在项目推广之后也要有持续的技术指导。
2、多方筹措资金。政府应引导商业银行加大对农业的信贷支持力度。现在各银行普遍惜贷，对农业的信贷更是空前紧缩。其实大部分农民是讲诚信的。在有还贷能力时，大部分农民会按时还贷，欠贷现象是由于农民遭遇了自然灾害或疾病。非耕地经营的回报是可观的，商业银行应创新经营理念，政府可以考虑对商业银行的支农贷款财政贴息，或这部分利息免税，引导信贷资金流向农业部门。
农民自筹投入也是一个重要途径。近几年农民的收入也保持了一定的增长。引导农民正确处理长远利益和眼前利益，使农民的消费趋于理性，将资金投资于生产领域，提高未来收益，提高总体收益水平。
允许工商资本投入生产领域，创办私营农场也是值得尝试的。
同时，积极引导农民在农业内部做文章。积极调整农业生产结构，大力发展优质高效农业，根据市场需求调整农作物品种，是其题中之意。在某种程度上，结构调整取决于农业财政工作对农业产业化发展的支持力度。农业财政工作要围绕推进战略性结构调整，大力支持品种结构、产业结构和区域结构的优化，培育和壮大优势产业，发展农业产业化经营，增强农产品的竞争力，提高农业整体素质与效益，带动农民就业，促进农民增收。
（二）促进农民职业身份的改变。运用财政政策加大对乡镇企业和农村第二三产业的支持力度，尤其应鼓励大力发展劳动密集型工业，既能缓解资金短缺的压力，又能吸收农村剩余劳动力，实现农民向非农产业的转移，提高农民的非农产业收入。由于劳动密集型产业多为轻工业，着眼于农产品加工业，立足于服务三农，创新发展模式，推进结构调整和技术进步，必然扩大对农产品的需求，提高了对农业的反哺能力，拉动农民增收，实现农村经济的良性循环。要把扶持乡镇企业和农业产业化经营结合起来，积极扶持一批能带动农村经济发展、优化产业结构、增加地方财政收入和农民收入的项目，建设一批能够促进农村社会事业协调发展的项目，增强农村经济持续稳定发展的能力。
目前，我国农村第三产业主要集中在传统的、低水平的交通运输和商业饮食服务业上，一些农村急需的第三产业，如科技服务、信息咨询、金融保险、信息服务等发展严重不足，但其发展和提供就业岗位的潜力很大。因此可将此作为农村第三产业发展的重点。有些地区，可以利用资源优势，大力发展观光农业和旅游业，以促进饮食业和住宿等行业的发展，增加就业量，提高收入。
农村劳动力流向城市也是转移农村剩余劳动力的一条途径，这部分人就是所谓的农民工。由于农民工受教育程度低，一般从事苦、累、脏的工作，对城市生活不太适应，合法权益经常受到侵害，拖欠工资情况严重。加大对农民的技术培训，提高农民适应新环境和新工作的能力。2003年国务院6个部委专门制定了农民工培训计划。国务院还对农村教育发展作出决定并明确提出，今后，要普遍开展农村实用技术培训，积极实施农村劳动力转移培训，每年培训2000万人次以上。在农业就业培训问题上，政府应将其纳入公共财政的支持范围，建立政府主导、多方筹集的投入机制。二是把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走先培训后输出、以培训促输出、定向培训、定向输出的路子，特别是防止以培训之名，行对农民收费之实。三是加强对农民的职业技能教育的支持力度。长期以来，农村职业技能教育的教学内容与农村发展需求严重脱节。由于经费短缺，农村职业教育机构萎缩，人员大量流失。财政应支持农村职业教育的发展，招收未能继续升学的初高中毕业生，学习实用技术，发展效益农业，为非耕地经营输送人才，为外出打工提供智力支持。保护农民工的合法权益，将工作做到实处。
（三）推进配套制度改革。城乡二元经济结构最明显的表现是户籍制度的二元管理结构。户籍制度在建国初期，对于社会主义公有制的巩固以及在短缺经济条件下保证计划经济体制的顺利运转的历史作用是应该肯定的。而在市场经济条件下，农村剩余劳动力向城市的迁移不仅是市场经济的客观要求，也是传统社会向现代社会转变的必由之路。我国现行的户籍制度人为地将城乡分割，阻碍了农村剩余劳动力的合理流动，限制了迁徙自由，制约了中小城市的发展，也阻碍农业现代化的实现。而且还有一系列的制度，如住房制度、教育制度、医疗制度等，与之一道束缚农民的自由流动。
统一城乡户籍制度，彻底清除城乡居民在教育医疗等方面受到的不平等待遇，实现城乡居民权利平等和机会均等。逐步实现城乡教育的一体化，解决农民工子女的受教育问题。
扩大社会保障的覆盖面，提升统筹层次，消除劳动力区域间流动的后顾之忧。现在农民工由于流动性大主客观原因，社会保障缺失。因为担心养老问题，一般选择不放弃土地。且土地流转制度不健全，因而在耕地资源减少的情况下，却存在抛荒现象。应健全土地流转制度，有利于国土资源的有效利用，也有利于保障农民的权利。(□文/裴苏英) |
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