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［提要］ 本文从基层财政审计视角，对财政存量资金进行剖析，并就如何利用审计监督力量，提高财政存量资金的使用效益，提出建议和对策。
关键词：财政存量资金；现状；成因；审计监督对策
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2015年6月24日
一、基层财政存量资金管理现状
财政存量资金，是指预算年度结束或项目建设周期结束后，没有按预算要求使用或没有使用完，仍然在账上闲置、沉淀的财政资金。主要包括社保资金、代缴的非税收入，未使用的财政专户资金，用权责发生制虚列支出的预算资金，停留在预算单位账户上的部门预算安排的未使用、无法使用的部门预算资金和项目资金。近年来，我国的财政存量资金规模惊人，有权威部门测算2014年底达到3万亿元人民币。笔者审计过的某县自2011年以来的3年中，各项财政存款余额也逐年攀升，分别达12.5亿元、15亿元、16.3亿元，分别占该县当年可用财力的52%、60%、60%，这还不包括那些以各名目出借、暂付的资金、未使用的政府债务资金等。从存量资金的结构来看，其中社保资金占财政性存款余额的40%左右，其他60%的存款都属于可用资金。大量财政存量资金的存在不仅反映出我国预算管理中存在严重缺陷，也不利于经济发展；不仅使财政宏观调控的杠杆失效，也滋生了腐败，威胁到财政资金的安全。
二、财政存量资金成因分析
（一）预算缺乏刚性约束，预算编制缺乏科学性，预算执行监管力度不强是产生大量存量资金的根本原因。尽管老预算法和新修改的预算法对财政预算都有明确的规定，但在现实中基层财政部门预算到位率低，频繁追加预算指标现象很普遍，财政预算年度内多次调整成为常态。这样不仅助长了权力的任性，滋生了腐败，还导致了突击花钱，有钱无处花的怪相。另外，有的地方财政部门在年初编制预算时，既不围绕年度经济社会发展目标，也不参考历年资金使用情况，预算编制缺乏科学性、开放性和精细化，导致县直单位之间、乡镇之间贫富悬殊，苦乐不均，财权事权不能统一，结果造成了浪费与资金积压共存。地方人大，由于预算审核程序存在制度缺陷和缺少高层次财经人才，预算审查往往流于形式。
（二）财政管理缺乏主动性、科学性，没有意识到发挥财政杠杆作用的重要性，财政管理内控机制弱化，国库集中支付比例低，财政专户压而不缩，是财政存量资金逐年增加的内在原因。笔者在与某县财政部门领导长期接触中发现，当地财政部门的许多同志缺乏现代财政观念，抱残守缺。对中央政策不敏感，对宏观经济大局看不清，尤其在当前稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的情况下，急需发挥财政杠杆作用，拉动内需，提高投资，增强社会经济活力的时候，个别财政领导却如同葛朗台一般吝啬。此外，县级财政部门内控机制也逐步被弱化。以某县为例，近年来该县财政支出与预算指标管理严重脱节，先拨款后补指标或者无指标拨款现象时有发生，个别年份无指标拨款达到该年度预算支出的1/3之多。与此同时，国库集中支付的比例仅占当年财政支出不到20%，大量的财政资金流进各股室的名目繁多的财政专户。尽管近几年在审计部门强力监督下，要求依法依规清理财政专户，但财政部门“暗渡陈仓”，银行账户少了，而财政专户一个不减，专户存款增长的趋势没有得到有效遏制。
（三）由于金融系统的激烈竞争，也助长财政存量资金的增加。各个银行采取多种手段鼓励吸收财政存款，个别金融机构甚至不择手段对财政工作人员进行各种诱惑。
（四）许多地方通过城投公司等地方融资平台获得的政府债务资金，长期游离于预算管理之外。资金管理不透明、不科学、不高效，也是形成财政存量资金的一种源泉。
（五）监督乏力。地方审计机关是财政资金的主要监管部门。而审计部门受现行管理体制约束，在强势财政面前往往显得很弱势，尽管审计人员尽职尽责，每年投入大量的精力，但许多问题在报告中很难得到反映，揭示出来的问题也屡审屡犯，整而不改，无人问责。社会监督更显苍白，财政业务很少公开，即使公开公示的部分连专业人士都很难看懂，何况毫无财经专业知识的公众，即使有意见也缺乏有效沟通的渠道。
三、对策和建议
面对财政存量资金存在的严峻形势和财政审计中面临的种种挑战，在当前中央大力反腐和国务院高度重视财政存量资金管理的有利形势下，若能做到如下几点，定能找到提高财政存量资金使用效率的有效途径。
（一）严格执法，敢于揭露，以公开促问责。严格比照新修订的《预算法》和国办发［2014］70号文件及财政部财库［2014］175号文件等文件精神，在审计过程中秉公执法。审计人员在审计过程中要明察秋毫，要有高度的职业敏感性，要运用丰富的审计经验，查问题要稳、要精准、要有代表性。审计报告要敢于披露问题；要多方努力，争取人大、政府等领导部门支持以加大对审计发现的问题整改力度；同时应加大审计报告的公示力度，审计报告向社会公示后，还应通过多种途径向公众解读、解释审计报告，对那些一向漠视、藐视审计监督的人和单位制造强大的社会舆论压力；对主要责任人，督促有关部门强力问责。
（二）地方审计机关管理体制亟须改革。地方审计机关现行管理体制，让地方审计机关尤其是县级审计机关的独立性受到限制。人、财、事皆仰仗地方政府的审计部门，在财大气粗的财政部门面前显得非常单薄，而财政审计发现问题整改难的一个关键因素，也与地方党政领导支持不给力有关。因此，在当前情况下要想在最大的限度内，解决包括盘活存量资金在内的财政管理中存在的问题，体制改革首当其冲；另外，实行异地交叉审计也应该比现行的财政审计方式有效。
（三）财政审计过程中要有的放矢，抓住关键因素，加强财政部门内控机制的自我管控作用。一要加强指标控制，指标应严格按照预算下达，财政部门的职能部门一定要按指标指定用途使用资金；二要加强对国库集中支付的监督力度，财政支出都必须通过国库直接支付到用款单位，不得向专户拨款（中央政府有规定的除外），取消预算单位往来专户，预算单位支出一律通过国库零余额账户核算；三要加强对非税收入直接缴库的监督，督促财政部门在规定的时间内，完成非税收入直接缴库的过渡安排；四要揭示并严厉问责通过虚列支出，将国库资金转移到财政专户，逃避预算监督的行为；五要通过多种审计方式加强对财政专户的清理，加强对社保等专户资金使用管理的监督，定期对财政部门和有关预算单位的项目资金进行清理，在盘活存量资金的同时，也要加大对资金安全的监督。
（四）积极向人大、政府献策，提出监督和盘活财政存量资金的有效对策。要建议人大加强对财政预算的全过程监督。预算编制前要听证，编制中要调研，编制后要请专业人士把关审核，审议中要广泛听取各方意见，进行深度地讨论修正；预算执行中，没有特殊情况不得调整，不得已要调整，也要尽量减少调整次数和额度；事后监督，对违反《预算法》等违法违规行为一定要监督政府严厉问责等。
建议地方政府领导一定要充分认识并积极发挥财政杠杆的牵引作用，提高积极财政政策对地方经济拉动的贡献度；对于难以盘活的社保资金等存量资金，在保值增值的前提下，充分发挥杠杆作用，通过存款银行将存量财政资金转化为投向实体经济的信贷资金。
（作者单位：怀宁县审计局）
主要参考文献：
［1］陈同辉.财政存量资金再盘活.证券市场周刊，2015.9.
［2］李丽辉.让趴在账上的钱“醒”过来.人民日报，2015.1.22.
［3］崔文苑.专家详解《进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》.经济日报，2015.1.22. |
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