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公共财政以市场经济为基础，解决为市场运行提供外部条件、公共产品和服务以及公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济的运行效率为目的的一种财政运行模式。我国的市场化改革正在进行，要建立与市场经济体制相适应的公共财政模式，还缺乏应有的经验。因此，对发达国家的两种公共财政模式进行比较分析，可以为我国公共财政模式的建立与完善提供一些参考。
一、不同社会发展阶段公共财政的作用
所谓“公共财政”，是指国家或政府为市场提供公共服务或公共产品而进行的与预算有关的财政运行模式。公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，即人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。因此，在社会的不同发展阶段公共财政对社会发展的作用各不相同。
公共财政理论自诞生之日起经历了自由主义、政府干预经济、新自由主义以及自由主义和政府干预相结合等几个阶段，在这几个阶段财政职能也不断得到加强。1776年英国经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生。当时的经济发展水平比较低，人们崇尚经济自由主义，认为供需双方都是理性人，市场是只“看不见的手”能够有效配置资源，带动整个经济高效率运转。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。但是上世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产，凯恩斯的政府干预经济思想深入人心，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，促进经济资源的合理配置以及经济的稳定运行。随着经济的发展，在实践中开始出现“政府失灵”，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和“政府干预”的关系，以理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家又开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，人们又开始重新重视国家干预政策，财政的职能也相应地不断增强。
在现代社会，随着公共事务在社会事务中所占的比重越来越大，公共财政的发展进入了一个全新的阶段。20世纪初中叶后，大多数国家先后进入了工业化加速期，于是，需要作为公共事务处理的社会事务日益增多。一位美国评论家曾说过：“现代城市居民出生在公立医院，在公立的学校和大学受教育，生活中的不少时间用在搭乘公共交通工具上，通过邮局和半公营的电话系统通讯，饮用公营的水，经由公共的污物处理系统清除垃圾，读公立图书馆里的书，在公园里野餐，受公安、消防、卫生机构的保护，最后死在公立医院，可能还安葬在公墓里。”由此可见，公共事务对于现代社会生活的巨大作用。 因此，如何在新形势下充分发挥市场经济的作用逐步发展和完善公共财政体制已是迫在眉睫的课题。
二、我国公共财政模式的路径选择
财政是国家凭借其权力参与社会产品初次分配和再分配过程中形成的一种分配关系，所以，从财政分配的主体来看，公共财政模式可以分为政府引导型模式和政府主导型模式。造成这两种模式差别的原因很大程度上取决于该国家的市场发育程度和本国的经济发展水平。对于政府引导型模式来说，中央政府的作用是从宏观上引导经济的发展方向，而不对各个地区制定具体的必须实施的措施。因此，各个地区可以根据自身的特点制定自己的发展规划，这种方式就比较灵活，也容易充分发挥市场的作用和民间非赢利组织以及社区等的作用，使得公共产品和服务的提供主体更为广泛。但是，由于在这种模式下，地方政府的权力很大，所以如果市场监督机制不完善的话，也很容易产生寻租、设租等腐败现象。相比较而言，政府主导型模式就比较有利于一个国家的整体规划和支出管理，市场监督成本小，但是这种模式比较僵硬，容易形成统一模式、各地区财政均分现象，不利于各地区根据具体的实际情况安排自身的支出计划。
与西方国家不同的是我国地方政府在社会经济活动中有着相对特殊的身份和地位，它既是国家上层建筑中的一个重要环节，又是地区经济发展的强大推动力。因此，在我国，财政分配职能应是由中央政府和地方政府共同完成的。我国生产力水平低和市场发育程度低，市场机制和调控功能还不完善，本来应由市场解决的许多事情还不得不由政府来办。而且，作为一个后发展国家，我们的政府的职责是为经济发展创造和平的环境，这就必然要求我们对市场的干预和介入要比发达国家更多。因此，中国公共财政发展应结合自身的国情有选择地借鉴发达国家的先进经验，建立一个独具特色的公共财政模式，这一模式既不同于政府引导型模式也不同于政府主导型模式，而是二者的结合，即政府主导和政府干预相结合的公共财政模式。
三、现阶段我国公共财政发展的着力点
我国在财政体制上曾实行过“统收统支”和“包干制”，随后随着市场经济的深化，又演化为“分税制”，但是现有的“分税制”仍带有原有制度的影子，尚未形成完全意义上的公共财政体系，所以在借鉴国外两种公共财政模式的优势的基础上并结合我国的国情，现阶段我国公共财政发展的着力点主要体现在如何通过改革预算方式、强化监管体系和增强法制建设来提高资金的利用效率，优化支出结构，并给政府和市场加以合理定位。
首先，改革预算编制方式，加强资金使用绩效。我国预算编制方式采取的是零基预算和部门预算，这两种预算方式虽然较为公平，但不利于鼓励预算单位节约资金、寻求最大的资金运用，所以应在逐步完善绩效评估的基础上尝试绩效预算模式。因为绩效预算的每项支出都是以业绩项目计算出来的，它实现了政府预算拨款与绩效挂钩，这就使那些无绩效或者绩效与经费不匹配的部门暴露出来，为财政合理削减开支和政府机构的精简提供了依据。
其次，应强化监管体系建设，加强监督管理力度。西方的财政预算程序都是公开透明的，至少三次涉及到“市民反馈”，如市民调查、公众会议等。但是，长期以来我国财政监督职能明显滞后，从支出预算的编制、执行到决算整个过程几乎都不公开，具体的每一项支出是如何确定的，每一笔钱又是如何花的，除了当事人知道外，公众对此并不了解，更谈不上监督。所以应实行预算公开化并建立“行政问责”制度，只有真正追究了有关人员的行政、司法责任，才能真正实现公共财政公平和效率。
再次，应增强法制建设，建立法治财政。西方国家的公共财政模式表明政府的财政活动和运作只有在法律法规的约束规范下才能高效运行。目前，我国法律还不健全，对政府职能的规定还太过于模糊，所以许多事情不是靠法治而是靠人治。为此，今后调整与改革的着力点应在于明确地、科学地划分双方的职权范围，通过法律明确规定中央政府和地方政府的权属范围。明确各自的财权和事权以后，就要依据法律来办事，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有这样才能使我国的公共财政体系更加规范化、科学化和制度化，进一步完善我国的公共财政模式，从而达到公共财政责、权、利的有机统一。(□文/李世兰) |
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