| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 主体税在税制中占有极其重要的作用，我国目前地方主体税种模糊，给地方财政造成极大的危害。本文试从地方主体税的特征谈起，吸取国外经验，结合中国实际情况，探讨地方税主体税种的确定。
从1994年税制改革以来，我国的地方税体系建设取得了很大的发展和完善。但从目前状况来看，我国的地方税税种虽然较多，但缺乏明显的主体税种，造成了地方税收入的不稳定，给地方经济的发展带来了诸多的问题。
一、国外地方税主体税种
主体税是指在税收制度中居于主导地位，起主导地位的税种。主体税在整个税制中起举足轻重的作用。作为地方税的主体税种，应具备以下特征：（一）税基具有非流动性，否则会造成纳税人从税负高的地区向税负低的地区转移。（二）基于利益原则课征。如果某些税种的征收对象收益的大小与当地政府提供的公共服务的优劣息息相关，则适合地方征收。（三）由地方征管效率较高。某些税种由于其自身的特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其各部门的协助对税收的征管较为重要，这类税种由地方征收较为适当。（四）收入不易发生周期性波动。由于外溢性的存在，地方政府实行反周期财政政策的能力受到很大限制，因此对收入易发生周期性波动的税种应划为中央税。地方税的主体税种一般应为收入不易发生周期性波动的税种。（五）税基较广，税收规模较大。（六）具有适度的弹性。作为地方税的主体税种，还应当对经济的发展具有适度的弹性，其数量应当随经济的发展而增长。
此外，在整个税收体系中收入数量占比重很大或宏观调控意义重大以及关系国家主权的税种，也不能划归为地方税种，自然也就不能成为地方税的主体税种。
从现实情况来看，西方国家地方税的主体税种主要有：（1）财产税。在发达国家，财产税是普遍征收的税种，大多数国家都将其作为地方税。英国、爱尔兰等国的地方税收也基本上是财产税。（2）地方个人所得税。许多国家的个人所得税，因其宏观经济上的稳定作用和国民收入方面的再分配功能，再加上收入颇丰，而划为中央税，但也有一部分国家的个人所得税在地方税中占有突出的位置，如加拿大、瑞士及北欧国家等。（3）地方公司所得税。较多国家的地方政府开征公司所得税，少数国家如美国、瑞士、加拿大等在州一级政府开征公司所得税。大部分国家地方公司所得税的税基由中央政府确定，联邦制国家大多由州政府确定，但税率在不同地区有一定差别。（4）其他税种。除财产税和所得税外，国外地方税中主体税种各国差异较大，如日本都道府县的主体税种是法人事业税和个人道府公民税，市町村的主体税种是固定资产税和个人市町村民税。
从这些国家地方税主体税种的选择来看，地方税主体税种的选择各有千秋，但基本原则还是大体相同。首先考察税收立法权较为分散的国家，美国可为代表。美国的财政分为联邦、州和地方3级，联邦、州和地方均有各自相对独立的税收体系，并享有各自的税收立法权和征管权，联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府的主体税种是销售税，地方政府的主体税种是财产税。其次考察税收立法权较为集中的国家，日本可为代表。日本的财政分为中央、都道府县和市町村3级，各级财政均有属于自己的税种，但中央对地方税实行严格的管理。中央的主体税种是个人所得税和法人所得税，都道府县的主体税种是事业税和居民税，市町村的主体税种是居民税和固定资产税。比较美国和日本各级财政的主体税种可以看出，二者的相同之处在于：个人所得税均为中央财政的主体税种；财产税均为地方财政的主体税种。
二、我国地方税主体税种确定
我国由于地方税体系不够完整、税制不够合理及省级以下的分税制改革不够规范等原因，地方各级财政主体税种模糊。目前，地方税共有18种之多，大多是税源零星分散、难以征管的小税种。当前，地方税收收入结构为，营业税占38％，城建税占10％，企业所得税占19％，个人所得税占6％，农牧业税占10％，财产税占7％，其他税约占10％。
从上可以看出，我国现行地方税以营业税和地方企业所得税为主要收入来源，但是企业所得税不能作为地方税主体税。由于我国地域广阔，各地的经济发展环境也极不相同。面对日趋激烈的市场竞争，追求利润最大化的利益迫使微观经济主体为了寻求自身的发展，而流向发展环境较为宽松的地区，从而加剧了区域经济发展的不平衡；另外，受经济波动和周期性等客观规律作用的影响，企业的经济也不可避免地出现周期性的不均衡发展。在今后我国加入WTO以及世界经济一体化的发展趋势下，国内的企业发展受外部经济环境的影响更加明显。在企业的经济效益出现不同程度的下降或停滞的时期，地方财政的收入则会受到影响，而在地方财政支出年年增加的情形下，地方财政收入却因受企业经营效益的影响而无法满足地方政府支出的需要，从而影响地方经济的稳定发展。因此，税基具有一定的流动性，并且税收收入不稳定的企业所得税不适宜作为地方税的主体税种。
再看个人所得税。个人所得税是国家用以调节高收入，缓解个人收入差距悬殊的政策工具，且其税基具有较大的流动性。虽然个人所得税的税收收入近几年呈现出快速增长的势头，但作为国家调节收入分配的工具之一，其税收管理权理应归于中央，也不适合作为地方税的主体税种。
（一）我国地方税主体税的选择。根据以上分析，借鉴国外经验，并结合我国实际情况，从长远看，能够作为我国地方税主体税的税种有：营业税、财产税和城乡维护建筑税。但必须要对现行地方税制进行进一步改革，具体措施如下：
首先，按照规范标准，调整中央与地方税种划分。第一，将营业税与城市维护建设税全部划归地方；第二，将企业所得税改为共享税，由国税部门征收，地方分成；第三，将个人所得税划归中央。
其次，改革现有地方税种，并适当增加新的地方税种。（1）改革房地产税。一方面，将房产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并，并将土地管理方面的相关收费纳入其中，成为房地产税，适用于所有地区，同时适应我国住房制度改革，废止个人所有非营业用房的免税规定，计税依据应改为房地产评估价格，并由地方政府在中央制定的税率浮动范围内确定本地区的适用税率。另一方面，将外商和个人纳入耕地占用税的纳税人范围，并提高耕地占用税的适用税率，同时可将土地闲置费等收费改为空地税。（2）改革城市维护建设税，将城建方面征收的市政设施配套费、城市公用事业附加、占道费等收费纳入其中，将其课税范围扩大到外资企业，其计税依据改为销售额和营业额，由地方政府确定本地区的适用税率，并将其名称相应改为城乡维护建设税。（3）开征教育税和环境保护税。将教育费附加、教育集资等规范为教育税；将排污费、超标排污费等环境污染收费规范为环境保护税，采用负担较重的税率。
经过以上调整，营业税、财产税和城乡维护建筑这几个税种可以充当地方税主体税种，其分析如下：
1、营业税。营业税的课税范围覆盖了整个第三产业，其发展前景是非常可观的。根据发达国家的经验，GDP越高，第三产业的发展动力越大，其发展速度也越快。我国是发展中国家，正处于经济起飞阶段，GDP已连续多年以较快速度增长。与此同时，我国的第三产业基础较薄弱，不论从数量、质量还是种类上，都还不尽如人意，因此，第三产业的发展空间较大，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。又由于营业税本已在地方税体系中占据了重要地位，所以，营业税完全能成为地方税主体税种。
2、财产税。一方面，在改革后的地方税体系中，房地产税等财产税由于税种增加，计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将显著增加；另一方面，随着经济的发展和市场机制的不断完善，财产的存量将迅速增加，增值速度必将加快，这将使财产税的税源日益丰厚，也会大大提高财产税的数量。因此财产税也应当有能力成为地方税的主体税种。
3、城乡维护建设税。改革后的城乡维护建设税，由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方税体系中也将较为可观，也应有能力充当地方税的主体税种。
以上地方税主体税种在地方各级财政之间的划分，应结合地方税制改革的实施进行。一般而言，营业税适合充当省、市级财政的主体税种，财产税和城乡维护建设税适合充当市县级财政的主体税种，
（二）确立我国地方税主体税种必须赋予地方适当的税收立法权。我国是一个幅员辽阔、民族众多的发展中国家，区域经济发展不平衡，各地的税源状况、人们对税收负担的承受能力以及对公共产品的偏好均有很大差异，而地方政府较中央政府更了解当地的情况，更适于因地制宜提供适合当地公众需要的公共产品。在中央集权的前提下，赋予地方适当的税收立法权是完全必要的。但是，就我国当前的现实看，属于地方的税收立法权过小，无法适应行政效率最大化的要求。调整税收管理体制，赋予地方适当的税收立法权是当务之急，也是完善我国地方税税种体系，确立地方税主体税种的重要前提。具体措施如下：
（1）对国民经济影响较大且税基流动性较大的地方税种，如营业税，其开征、停征、税目的增减、税率浮动幅度的确定、减税、免税和加税的权力都应由中央掌握，地方拥有在中央规定的税率浮动幅度内确定本地区适用税率的权力。
（2）对税基较固定的地方税种，如土地使用税、房产税等，应赋予地方政府在中央制定的较大的税率浮动范围内确定本地区不同地域的适用税率，以及在中央限定的条件下减税、免税和加税的权力。
（3）对具有特定用途的地方税种，如城市维护建设税、教育税（改革地方税体系时可以设立）等，其开征、停征权由中央掌握，税目、税率的调整权、减税、免税和加税的权力则归地方所有，但其征收方案须报中央备案。
（4）允许地方开征部分地区色彩浓厚的地方税种，这些税种的开征、停征，税目、税率的调整，减税、免税及加税的权力，都属于地方，其征收方案亦须报中央备案。但当中央在全国范围内开征类似税种时，地方开征的这些税种自动废止；当中央认为这些税种妨碍社会经济发展时，也可以将其废止。(□文/陈传明) |
|
|
|
