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［提要］ PPP模式在北京地铁四号线项目的建设运营中得到了成功应用，为推进城市基础设施建设领域的体制机制改革探索了有益经验。同时，也引发了一些诸如对PPP的实质认识不清、政府职能转变不到位、公私平等合作的理念和深度不够、政府契约精神缺失、相关法规不健全等问题。为此，要加强培训，提高认识；要强化项目的统筹规划和前期研究，提高项目开发和储备能力；强化契约精神的培育，加强合同管理；积极培育投资者市场并发展中介服务体系；完善法规体系，提升监管力度。
关键词：公私合作伙伴；PPP模式；北京地铁四号线
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2015年10月22日
公私合作伙伴（简称PPP）模式，起源于欧洲收费公路的诞生，在我国也有很长的历史了。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，标志着我国开始形成真正意义上的PPP。为进一步推进PPP模式在相关领域的应用，促进经济建设和社会发展，我们赴首都创业集团有限公司等单位就北京地铁四号线项目建设和运营情况进行了考察，回顾了地铁四号线应用PPP模式的实践，总结了四号线PPP模式成功运作的几点经验，指出了当前在基础设施建设领域推行PPP模式需要关注的问题，进而提出相关对策建议。
一、PPP模式典型项目——北京地铁四号线方案
PPP模式在北京市较早地得到了应用。2003年以来，北京市相继出台了一系列措施办法，引导民间资本进入社会事业、市政基础设施和建筑工程等领域，并确定在轨道交通建设、城市道路修建、综合交通枢纽建设、污水处理、固废处置和镇域供热等方面开展相关试点。2015年，《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，明确提出要健全政府和社会资本合作（PPP）机制，在生态环保、交通设施等七大重点行业鼓励社会资本投入，推出了总规模超过2，600亿元的136个向社会资本开放的示范项目，其中包括地铁三号线、十二号线、十七号线、十六号线、轨道交通新机场线等。近期，交通部与北京市政府正在研究制定协同推进交通基础设施建设的PPP工作方案。
目前，北京市基础设施领域已经有地铁四号线、国家体育场（“鸟巢”）、地铁十四号线、地铁十六号线、北京第十水厂等多个项目采用了PPP模式，其中比较典型的是地铁四号线项目。
地铁四号线特许经营公司北京京港地铁有限公司（以下简称“京港地铁”），是国内城市轨道交通领域首个引入外资、以PPP模式投资建设运营地铁线路的中外合作经营企业。公司成立于2006年1月，由国有独资企业北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）和北京首都创业集团有限公司（以下简称“首创集团”）与香港上市公司香港铁路有限公司（以下简称“香港铁路”）共同出资组建。注册资本13.8亿元（其中，京投公司2%、首创集团49%、香港地铁49%）。公司董事会由5名董事组成，其中京投公司委派1名（担任董事长）、首创集团委派2名、香港地铁委派2名。
北京地铁四号线项目初步设计概算总投资153亿元。建设内容分为A、B两部分。A部分为土建工程（包括洞体、车站主体工程等），投资额107亿元（约占项目总投资的70%），由京投公司全资子公司——四号线公司负责投资建设。B部分为机电系统（包括机车、信号控制系统、自动售检票系统等），投资额46亿元（约占30%），由京港地铁投资建设。
根据京港地铁与北京市政府签署的《四号线特许经营协议》，四号线项目竣工验收后，京港地铁需根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》取得A部分资产的使用权，负责地铁四号线在30年特许经营期内的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期满后，京港地铁将B部分完好无偿地移交给市政府指定部门，将A部分归还给四号线公司。
四号线项目于2004年8月开工建设，2009年9月开通运营。全部投资内部收益率达到了8%～10%，注册资本内部收益率达到了10%～13%。事实表明，地铁四号线项目在投资、建设、运营过程中采用PPP模式，取得了较好的经济效益和社会效益，成为我国推进PPP模式的典型，为推进城市基础设施投融资体制改革探索了有益经验。
二、北京地铁四号线成功应用PPP模式的经验
第一，地铁四号线PPP模式体现了政府、社会投资方“合作、双赢”的理念。PPP模式把政府部门的政策制定、规划、协调、监管能力与社会部门的资金、先进技术和高效管理有机结合，提高了公共产品供给效率。特许公司分担了30%的建设投资以及运营期内机电设施的维修维护和更新改造工作，还要向四号线公司缴纳租金。通过采用PPP模式，四号线项目节约了近100亿元的财政资金。更重要的是，通过引入香港地铁的高级人才、先进管理经验和现代经营理念，产生了“鲶鱼效应”，一定程度上激活了北京市地铁行业的潜力，促进了全市轨道交通行业的技术进步、管理创新和服务升级。
第二，政府提供了规范化、法制化的运作环境。北京市有关法规使得地铁四号线特许经营项目初步做到了有法可依、有章可循。通过签订合作协议，特许公司与四号线公司签订租赁协议，以及政府部门与特许经营公司签订特许经营协议，明确了政府、投资者和特许经营公司在项目投资、建设、运营过程中的权利和义务。法律契约关系使“软约束”变成“硬约束”。
第三，科学合理地设计股权结构。京投公司是A部分资产的所有者，持有京港地铁2%股权，也是B部分资产在特许经营期结束后的一个拥有者，有权对京港公司实行临时接管。管理层的设置有利于充分发挥各方优势。董事长由京投公司委派，能充分表达政府的立场，保障社会公共安全和公共利益。特许经营公司不设绝对控股方，既能调动各股东积极性，又有利于相互监督和牵制。
第四，关键要有合理的收益分配和风险分担机制。在地铁四号线PPP模式中，主要是票价调整机制、客流风险分担机制、社会资本退出机制和浮动租金制。初始制定的全程2元的票价制，与市场定价相背离，政府对此进行调整，并对调整后京港地铁实际取得的票价收入实行少补多返。在客流方面，如果实际客流量低于或高于预测客流的一定比例，政府将适当减少或调高租金；如果实际客流量持续低迷，双方同意就补贴方式进行协商；导致特许经营终止的，政府接管B部分资产，并支付补偿金。如果京港地铁因为自身原因导致工程建设或正常经营难以为继，政府将低价甚至无偿接管项目资产；如果由于不可抗力导致社会资本退出，政府将给予相应补偿。另外，在项目运营初期和成熟期视情况调整租金，以使京港地铁的风险和收益相匹配。
三、北京地铁四号线项目推行PPP模式过程中遇到的一些问题
虽然各地政府推出了大量的PPP项目，但私人部门仍存在一定程度的犹豫和观望情绪。有的虽然实施了PPP，但实施过程中碰到很多问题或实施效果很不理想。
（一）对PPP的本质、特征、功能等认识不清。什么是PPP？不同的机构、不同的人给出的定义有所不同。国家财政部和发展改革委各自出台的文件中都明确了PPP模式就是政府和社会资本合作模式，但对于PPP模式的定义、分类及管理办法的说明不尽相同。对PPP内涵的界定不清晰，让人搞不清PPP与BOT、TOT、BOOT以及“特许经营”、“项目融资”等有何联系与区别，造成了实际中的认识混乱。对于PPP的功能和目的，一些人过于强调融资作用，或者片面理解为刺激投资、稳增长的措施；还有的人认为这是政府想推卸提供公共服务的责任。关于PPP的适用范围和条件，相关文件的规定比较原则。一些地方在推进PPP项目时存在“一哄而上”、“一厢情愿”、“一P就灵”的误区，造成一些不适合采取PPP模式或者是条件还不成熟的项目也急于包装成PPP项目对外推出，出现了PPP模式扩大化问题。
（二）政府职能转变很不到位。当前，一些PPP项目前期准备很不充分，有的只是为了完成上级部门的要求而推出，缺乏前瞻性规划，缺乏专业机构进行的前期研究和初步设计。政府对项目的审批效率也有待进一步提高。比如，北京地铁四号线项目于2005年2月就草签了《特许经营协议》，但是直到2006年4月才签署正式协议。PPP模式的应用还要求有一个健全、完善的监管机制，而监管却是政府的“短板”。
（三）公私平等合作的理念和深度有待加强。由于多年的惯性思维和原有工作方式方法的影响，一些政府部门对社会资本还存在不同程度的偏见。企业反映，政府在项目运作过程中依然处于强势和优势地位，对社会投资者缺乏信任、缺乏合作意识，有风险时总是想将更多的责任甩给企业，营利时又唯恐企业占便宜。社会资本经常缺乏话语权，在一定程度上限制了双方合作的深度和广度。例如，在与香港地铁展开竞争性谈判前，四号线的规划就已经确定且土建部分已经开工，香港地铁最终只负责“地下部分”的运营而不参与地上物业开发。另外，由于与后来出台的《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》等相关规定冲突，四号线原有的站内商业运营设施安排也被取消。
（四）政府的契约精神有所缺失。PPP项目一般都需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作，契约精神非常重要。然而，实践中，换一个领导一套政策，签了合同不守约，仍是私人投资者最关注的风险问题。
（五）相关法规不健全。政府之所以缺乏履约守信意识，最根本的原因在于制度环境与体制不健全。我国尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系。关于PPP的法律法规，多以行业部门规章（主要是财政部和发展改革委等部门颁布的“意见”、“通知”、“管理办法”、“指南”等）的形式存在。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前PPP领域效力层级最高的法规，但这是在特许经营法立法进程缓慢、短期内分歧难消的情况下出台的，长期制度建设还需要通过国家立法来解决。各主管部门在各自管理范围内出台的规定，有时还存在着不一致。此外，PPP项目中的一些税收优惠政策，与一般法规存在一些冲突，无法实施。最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条将政府特许经营协议列为行政协议，这一定性过分强调特许经营权协议的行政性或者公共利益，也极大地挫伤了社会资本参与PPP项目的积极性。此外，地方政府信用评价体系尚未建立，对于政府失信违约如何处理也没有详细规定。
四、推广PPP模式对策建议
PPP模式不是包治百病的良药，有很多理论和实践上的问题需要注意。对此，我们要保持清醒头脑，在进一步推广PPP模式的过程中务必科学合理。
（一）加强培训，提高认识。PPP模式是一项技术性较高、专业性较强的管理模式，涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，有的甚至涉及政治问题。因此，需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。为提高PPP的管理能力，要加大相关专业人才和管理技术的引进力度，同时也要加强对相关人员的培训，使大家对PPP有个正确的认识。
研究认为，PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。伙伴关系是PPP的第一大特征，是首要问题，核心是在某一个具体项目上双方具有相同的目标。利益共享是第二个特征。风险分担是第三个特征。作为一种新型管理模式，PPP不仅具有管理的一般职能，还具有其他管理模式所不具备的职能，如扩量融资、利用新技术、创新机制等。PPP是全新的政策工具，也是检验政府管理能力的重要尺度。PPP项目的推进，不是项目越多、速度越快越好。相反，过快的推进速度，超出政府管理能力的项目数量，必然会造成事与愿违。当前，我国PPP热的直接原因是地方政府丧失融资平台后迫切寻求新的融资渠道。随着今后对融资平台的进一步清理和规范，很多项目势必要向PPP转型。从融资平台到PPP，追求的是提高投资效率，改变的不仅是外在形式，更是内在的实质。
（二）强化项目的统筹规划和前期研究，提高项目开发和储备能力。PPP模式有严格的适用条件，前端设计要求高，需要协调的事宜多，操作比较复杂。一个PPP项目不仅涉及政府、社会资本、公众多方利益，还要涉及未来二三十年的运营过程，因此需要政府加强前瞻性规划和做好前期准备。要合理确定政府和社会资本合作的项目边界及可行的操作模式，对本地区基础设施建设项目投融资有一个总体规划。要认真做好项目前期工作，秉承物有所值的理念和技术经济评价方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。
（三）强化契约精神的培育，加强合同管理。推行PPP模式的效果，还取决于政府是否能处理好政府与市场的关系，能否发挥好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务等职能，加强契约、法制、信用、公平建设，不断提高公共服务水平。就当前而言，要大力加强政府自身契约精神的培育。要改变过去主要靠领导批示、靠红头文件推动工作的做法，要按合同办事、按章程办事、按法规办事。按照国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》的要求，加快政府守信践诺机制建设。把政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，对依法做出的政策承诺和签订的各类合同要认真履约和兑现。当然，在合同签署前，要充分论证，特别是要划清责权义务、设计好利益分配机制、界定好项目风险和解决措施，千万不能急于求成。
（四）积极发展培育投资者市场和中介服务体系。一是积极发展培育投资者市场。塑造适度竞争的投资者市场，是实现PPP项目运作的基础。应加快基础设施投资运营市场化，切实打破“玻璃门”、“弹簧门”，让社会资本有清晰的参与路径和合理的投资回报预期；二是加快投融资中介服务体系建设。建立健全投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。PPP模式需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同服务下完成。北京地铁四号线项目在长达2年的前期工作中，始终有一个包括咨询机构、律师事务所、技术顾问和财务顾问等在内的团队在提供专业服务，这是项目成功的必要条件。
（五）完善法规体系，提升监管力度。PPP项目合作各方不可避免地会产生利益冲突与责任分歧，需要系统的法律法规加以规范。在PPP模式中，政府部门与私人部门需要建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。只有通过清晰、完善的法律法规的约束，才能防止政府的不当干预和社会资本因逐利动机产生的损害或改变公共项目建设经营目标的现象产生。当前国家有关部门出台了一系列规章制度，北京应结合实际，不断总结试点经验和教训，抓紧出台配套的政策措施和实施办法，为PPP模式的运作营造良好的制度环境。重点是进一步细化PPP模式应用的领域、适用条件和操作方式，建立政府对企业在安全、服务、运营等方面进行监督、约束、激励的规则与机制，健全合理的风险共担机制、收益共享机制和退出机制等。
政府应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制，承担对于项目和服务质量的监管责任。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构。PPP项目合同中应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。在完善政务诚信约束和问责机制方面，人大、政协应充分发挥好法律监督和民主监督的作用。
风险与机遇同在，问题与办法并存。北京地铁四号线的成功实践表明，在基础设施领域有选择地推进PPP模式不仅有助于解决建设资金不足问题，还能有效提升项目的运营与管理效率，有力地促进政府职能的转变。推广PPP模式是适应国家治理体系和治理能力现代化要求、适应“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求、适应加快转变政府职能要求、适应现代财政制度要求和适应城镇化健康发展要求的一项重要改革举措，需要我们进一步解放思想，转变观念，深化改革，知难而进，乘势而为。
（作者单位：北京市经济与社会发展研究所）
主要参考文献：
［1］贾康，孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践［M］.经济科学出版社.
［2］李玉涛，马德隆.PPP推进机场投融资改革［R］.国家发展改革委宏观经济研究院：调查研究建议（内部资料），2015.65. |
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