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［提要］ 在我国新型城镇化快速推进进程中，县域城镇由于具有独特的优势，发挥着越来越重要的作用。重点生态功能区的县域区域由于受到生态产业发展、人口迁移等因素限制，新型城镇化发展面临严重困境。本文通过对甘肃省庆阳市县域数据进行分析，从土地、人口、社会等角度提出重点生态功能区新型城镇化建设途径。
关键词：庆阳；生态区；新型城镇化
此研究受甘肃省社科规划项目：“主体功能分区视角下的甘肃省新型城镇化水平测度及发展路径选择”资助（14YB107）
中图分类号：F293 文献标识码：A
收录日期：2015年10月15日
一、新型城镇化建设战略背景
（一）主体功能分区战略。2010年12月国务院颁布《全国主体功能区规划》，针对我国国土空间开发的无序性问题，从资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力三个方面对我国国土进行综合评价，并按照“优化、重点、限制、禁止”四个等级对我国国土进行主体功能定位。根据各区提供主体产品的类型不同，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。重点生态功能区重点提供生态产品，也提供一定的农产品、服务产品和工业产品。
主体功能区并未参照行政区域划定，而是以现有开发强度、资源环境现状及未来开发潜力为基础。对于各区域发展的指标，除传统的经济指标外，增加社会指标与生态指标，体现出各指标均衡发展，着眼于长远发展的科学发展理念。推进省级主体功能区建设，必须考虑各功能区域的资源承载能力和发展潜力，因此对于自然环境恶劣、生态环境脆弱、资源承载能力弱的甘肃省实现区域协调发展具有很强的现实意义。
《甘肃省主体功能区规划》根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发［2007］21号）和《全国主体功能区规划》（国发［2010］46号）以及《甘肃省人民政府关于开展全省主体功能区规划编制工作的通知》（甘政发［2007］86号）编制。
（二）新型城镇化建设战略。党的“十八大”报告对中国特色的新型城镇化提出了新要求。我们可以来这样理解新内涵：新型城镇化是以人的城镇化为核心，以集约化和生态化为主要模式，以产业结构转换和整合为核心动力，以分区发展为根本途径，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，突出西部地区作为农业区及生态区的主体功能地位，最终实现以提高城镇质量为目的的城镇化。
二、庆阳市重点生态功能区的特点
（一）庆阳市在甘肃省主体功能区规划中的地位。庆阳市位于甘肃省东部，总面积27，119平方公里。辖庆城、环县、华池、合水、正宁、镇原、宁县7县和西峰区，116个乡（镇），3个街道办事处，58个社区。
根据甘肃省《甘肃省主体功能区规划》，庆阳市列入重点开发区范围的仅包括西峰区及宁县两县区；其他区域均被列入限制开发及禁止开发区域。包括被划入农产品主产区的合水县及正宁县，以及被划入重点生态功能区的庆城县、镇原县、环县、华池县四县区，见表1。另外，根据在重点生态功能区域内的县级政府所在地及重点建制镇，将作为限制开发区域内城镇建设、人口聚集和适宜产业发展的地区进行据点式开发和布局的政策。（表1）
（二）庆阳市重点生态功能区特点
1、重点生态功能区面积大。庆阳市总面积27，119平方公里，庆城县总面积2，692.6平方公里，环县9，236平方公里，华池县3，791平方公里，镇原县3，500平方公里。重点生态区总面积合计19，219.6平方公里，占庆阳市总面积的70.9%。这意味着庆阳市大部分土地都属于限制开发区域。
2、地理位置独特。重点生态功能区中的庆城县，地处陕甘宁三省交汇地带，处于中国大陆版图的几何中心；环县处于鄂尔多斯盆地腹中，大西北经济圈的中枢，银（川）-（长）武大动脉贯穿全境；华池县与东、北与陕西省接壤；镇原县地处庆阳市西南，西接宁夏回族自治区。重点生态功能区的县域都处在交界地带，是重要的交通枢纽，重点生态功能区的城镇化水平影响着庆阳市的发展。
3、资源储量丰富。庆阳市重点生态功能区中的华池县，石油储存面积2，200平方公里，储油量8.6亿多吨。预测悦乐矿区储煤面积2，364平方公里，预测储量约80亿吨。环县矿产资源丰富，境内有石油、天然气、石灰岩、煤炭、白云岩等多种矿藏。石油地质储量达5亿多吨，煤炭预测储量684亿吨。庆城县目前境内探明石油储量4.3亿吨，年产原油200万吨以上，是长庆油田主产区。
由此可见，在《甘肃省主体功能分区规划》中，庆阳市大部分区域均属于限制或禁止开发区域。这是由庆阳市的区域特色、环境承载能力等因素决定的。但是限制开发区域与禁止开发区域也承载有一定规模的人口，同时具有独特的地理位置，因此也有发展经济的需求。对于这些区域，城镇化是其发展的必要手段。一方面重点生态功能区域在城镇化进程中面临生态压力，面临着维护国家生态安全的责任；另一方面也面临着此区域居民要求提高生活水平，改善生活质量的问题。重点生态功能区该如何协调解决生态系统保护与城镇化水平提高两种需求，是此区域发展的关键问题。
三、庆阳市重点生态功能区县域新型城镇化发展过程中存在的问题
（一）县城面积小，辐射能力弱。庆阳市重点生态功能区4县总面积19，219.6平方公里，平均县域面积4，804.9平方公里，高于全市平均水平。虽然县域面积广阔，但县城建成区面积较小。庆城县建成区8.1平方公里，环县建成区县城7.2平方公里，华池县建成区5.6平方公里，镇原县建成区8平方公里。县城建成区平均面积7.2平方公里，重点生态功能区四县的城市建成区面积均未超过10平方公里，总体低于甘肃省平均水平。较大的县域空间面积、较小的县城建成区和高度分散的乡村，使县城的辐射带动力很难扩展到全县。
（二）县城人口较少，城镇化水平较低。根据2013年统计数据，庆阳市重点生态功能区县城人口平均约为6.47万人，低于甘肃省省平均水平。2012年4县城镇化率从高到低分布为庆城县29.3%，华池县25.1%，环县21.7%，镇原县20.3%，见表2。相对来说，4县城镇化率较低，要实现甘肃省《甘肃省城镇体系规划（2013-2030）》所确定的到2020城镇化率达到全省平均水平，到2030年实现62%的城镇化目标，任务非常艰巨。（表2）
（三）软、硬件设施落后，承载能力不强。硬件方面，县域城镇基础设施落后。到2012年末，各项建设指标如人均道路面积除华池县外，其他重点生态区均低于庆阳市平均水平（13.48平方米）；城镇公共供水普及率，4县均低于全市平均水平（94%），同时距离《庆阳市城市总体规划（2012-2025）》中确定的公共供水普及率100%的目标还有一定差距；城市建设用地占市区比重部分县区较低，见表3。在社会保障体系方面，受到当地财政实力及国家转移支付政策的影响，基本公共服务和社会保障体系不健全，重点生态功能地区在教育、医疗、卫生等方面的水平低于其他地区。（表3）
（四）产业结构不合理，城镇化支撑不足。传统意义的城镇化是以人口的集聚作为标志，人口集聚必须以产业作为支撑。重点生态功能区的产业发展应该集中在绿色产业、低耗产业环保产业，但4县区实际上依然以第二产业为主，能耗高、污染重的问题非常严重。从表4看出，作为重点生态功能区，4县的二次产业比重偏高，庆阳市本身“二产”比重过大，是产业调整的重点。庆阳市4个重点生态功能区部分还高于全市平均水平，这与其生态功能区的定位是不相符的。另外，环县和镇原县“一产”比重高于庆阳市的“一产”比重，虽然优于“二产”的生态功能，但也存在一些问题。农业所占比重较高，说明农民对耕地依赖性较高，农村劳动力迁移困难。在庆阳市第三产业以传统服务业为主，传统服务业发展滞后，可吸纳的劳动力数量少，也限制了农村劳动力转移。产业结构不合理直接影响城镇化水平的提高。（表4）
四、庆阳市重点生态功能区新型城镇化发展路径研究
（一）鼓励生态移民，促进人口城镇化。人口因素是影响城镇化进程的重要因素，也是重点生态功能区新型城镇化发展的关键。重点生态功能区因生态系统脆弱，应限制大规模的城镇化开发。和其他功能区不同，对人口增长应严格控制，同时鼓励生态移民，减少农村居民点，缩小农村生活空间，引导农民转移就业，将人口逐步向新型城镇化重点开发区域迁移。
根据庆阳市重点生态功能区的定位，生态移民应以政府为主导，以保护生态环境、促进生态系统协调发展为最终目标。重点生态区县域大多位于庆阳市西北部地区，属于黄土丘陵沟壑区。因地质地貌特征，这些地区居民居住较分散，且交通不便，再加之经济发展水平不高，封闭落后。另外，庆阳市属大陆性气候，降雨南多北少，重点生态功能区县域多在北部地区，这些区域降雨量少，适宜农业生产的区域小，生存环境恶劣。人口的不断增加使生态环境破坏严重，只有通过生态移民，恢复这些地区的生态系统，发挥其生态功能，才能为城镇化提供条件。
（二）提高土地利用率，推进土地城镇化。土地因素是城镇化的核心要素。新型城镇化要求节约用地，增强聚集效应，提高土地使用效率。重点生态功能区由于其功能定位，土地城镇化的重点是节约用地，合理使用土地，使土地为实现其功能服务。与重点城镇化地区不同，这一区域的土地城镇化要考虑生态系统的现状及生态功能的需要，重视土地的有限性、耕地的重要性。保护耕地、林地等生态功能用地，同时限制建设用地，按照国家规定进行城镇建设规划。
庆阳市重点生态功能区县域因为地形、地貌及气候等自然条件及后天人为破坏等因素，可利用土地面积小、土地利用率低。对于县域的土地城镇化，应充分利用国家给予的扶贫开发等特殊政策和土地增减挂钩、保障性住房建设等普遍性政策，克服土地、资金两个制约瓶颈。一方面保护现有耕地、林地及其他生态功能用地；另一方面采取有力措施扩大可利用土地；也可尝试县域之间土地指标的跨界调整使用，解决县城扩容用地难的问题。
（三）发展重点产业，加速经济城镇化。不论是克利斯泰勒的中心地理论，还是廖什的市场区位论，城市都是经济和社会活动的聚集体，要素向特定地区流动是城市化的必要过程。对于重点生态功能区，一方面区域经济的发展要求要素集聚；另一方面生态产品也需要集聚产生规模效应。因为要素只会向能带来最大利润的区域集合，而生态产品无法产生巨大的利益。因此，在完全市场机制下，重点生态功能区域要素集中很难实现。对于重要生态功能区要求经济发展与完全市场机制下要素无法集中的矛盾下，依靠政府力量成为县域经济城镇化的必然选择。
对于庆阳市重点生态功能区域，政府应加大引导力度。在项目选择上，以绿色生态产品作为重点，例如原有基础较好的农业、林业。在项目实施中，以科技为依托，加大科技比重提升项目品质。在选择项目的基础上，做好生态中心区域的规划。形成有一定规模、能产生一定效益具有带动性的重点项目。
（四）完善社会保障制度，提升社会城镇化。社会城镇化是城镇化的本质。社会城镇化的水平决定新型城镇化的最终水平。对于不同功能区域，其城镇化都不能忽视社会保障制度的提高与完善。社会城镇化对于城镇化起到重要的保障作用。在重点生态功能区域，如果无法保障迁移农民生活，将会影响区域土地的集中及功能化，继而影响城市化的进程。社会城镇化是重点生态功能区城镇化建设的重要保证，也是其他功能区域发展的前提。通过社会保障制度的改革，也将带动社会需求，为经济增长带来更多契机。
庆阳市重点生态功能区主要以提供生态产品，恢复生态环境为主要功能。人口生态迁移是其重要的功能区建设措施。迁往中心城镇、其他重点城镇化区域的农民，在教育、住房、医疗、养老等方面的需求能否得到满足，直接影响人口迁移的效果。因此，政府应加快完善迁移农民社会保障制度，加大改革力度，使农民摆脱后顾之忧，放开土地这根救命稻草。
（五）创新管理机制，完善制度城镇化
1、重视生态补偿制度。庆阳市重点生态功能区主要承担的是提供生态产品、保护生态系统的功能。生态产品产业的选择以绿色、低污染、低能耗为前提，因此可能丧失发展的机会。另外这些产业还需要为生态恢复投入相应成本。生态系统的保护及恢复要求减少居民活动，人口迁移将导致重点生态功能区人力资本的流失。同时转移人口也需要社会保障服务。因此，必须建立生态补偿制度，对于因生态产业、生态移民等产生的费用进行补偿，以保证重点生态功能区功能的实现。
2、改革户籍制度。城乡分割的二元户籍制度在我国由来已久。目前，二元户籍制度已经成为影响我国经济社会发展的阻碍因素。生态迁移的人口进入城镇就业、居住，但不能获得城镇户籍，因此无法享受社会保障、子女入学等基本公共服务。庆阳市应积极探索完善的户籍管理模式，降低城镇户籍门槛，取消城镇移民的户籍限制，保证农民有秩序的进城。通过为迁移人口创造良好的劳动力市场环境，建立劳务中介机构、培训机构等，引导人口有序流动，同时提高劳动力素质。使迁移人口成为新型城镇化建设的主力军。
3、创新土地流转模式。应该以“土地经营权资本化”创新土地流转模式，通过土地的集中流转以推进重点功能区域城镇化进程。首先，改变目前合法土地供给方式比较单一的办法，实行多样化的土地供给方式，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入城镇土地市场；其次，尝试允许农民将承包土地使用权以出租转让或投资入股开发的形式，以鼓励迁移农民承包的土地集中，实现规模经营，提高土地利用率；最后，尝试迁移农民利用原有宅基地与城市建设用地一定比例置换，或在购买住房时给予优惠，以解决迁移农民住房问题。
（作者单位：陇东学院）
主要参考文献：
［1］关爱萍，陈锐.甘肃省新型城镇化水平测度与评价［J］.经济研究导刊，2014.33.
［2］钱力，杜金娥.甘肃省新型城镇化发展水平综合评价［J］.北方经贸，2014.7.
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［4］林小如，黄亚平，李海东.中部欠发达山区县域城镇化的问题及其解决方略——以麻城市为例［J］.城市问题，2014.2.
［5］刘桂文.主体功能区视角下的县域城镇化发展路径探析［J］.热带地理，2010.3.
［6］任丽霞，孙焕章，王梅.生态功能区视角下县域城镇化建设研究——以河北省为例［J］.湖南社会科学，2014.1.
［7］陈义祥.基于主体功能区划的抚松县城市化模式研究.东北师范大学，2010. |
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