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2003年1月中央农村工作会议将探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法作为当前和今后一个时期要着重抓好的工作之一。6月，以安徽、湖南和浙江等省为试点，我国对农业直接收入补贴的措施正式启动。这是我国在经济全球化背景下，适应农业补贴的新趋势及WTO农业协定所许可的范围，根据我国的实际情况，及经济发展的不同阶段所做出的富有历史意义的选择，也是多年来我国在现代化道路上所探索出来的正确解决“三农”问题的方法之一。
一、世界经济全球化的背景及农业补贴的国际化趋势
自二十世纪八十年代以来在世界经济活动中出现一系列超越国家、政府控制范围并在文化、政治、法律等领域引发相应变革的过程现象，我们称为“全球化”。全球化首先是经济的全球化，表现为跨国公司的出现及其在国际经济舞台上发挥作用、国际投资的增多及国际贸易的自由化、以及产品生产的世界分工等。与此相适应，而引发的环保、人文等问题也具有国际意义。在此背景下，农业补贴的国际化倾向也日趋明显。
农业补贴，指政府通过财政手段向农产品的生产、流通、贸易活动或农民提供的转移支付。它既包括广义的补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，又包括狭义的补贴，即保护性补贴，对农产品价格、出口或其它形式补贴。无论何种形式的补贴，都是农业自身的特点及经济现代化背景下世界各国为了追逐狭隘的本国利益所导致的结果。
在世纪之交，为适应WTO《农业协定》的要求，也为了在WTO谈判中占据主动地位，发达国家纷纷改变了农业补贴的形式。一方面，尽管广大发展中国家的强烈反对，发达国家还是纷纷增加了农业补贴数额。如美国2000年5月，布什总统通过了作为美国农业方针的《新农业法》，决定在未来10年给农业拨款1910亿美元，较目前实行的补贴增加了80％。而欧盟、日本也相应地提高了对农业补贴的绝对数额。由此，美国、欧盟及日本等发达国家对农业的补贴数额达到了世界总额的80％左右。
另一方面，补贴的方式发生了变化。价格补贴与出口补贴等保护性补贴及关税与非关税壁垒等是发达国家惯用的手段。随着新一轮WTO谈判的较量，各国纷纷将其改为投入性补贴，即降低农产品生产经营内部成本的直接补助和降低农产品生产经营外部成本的间接投入支持。前者降低了农业投入的成本，因而能鼓励农民购买和使用化肥等投入，促进农业生产发展。后者支持和改善了农业生产经营所需要的交通、通讯、水利、科教、社会化服务体系等条件，降低了农业生产经营的外部成本，有利于农业的持续发展和农民收入的增加。此外，发达国家的补贴由单纯的间接补贴改为与直接补贴相结合的方式，如欧盟《2000年议程》，决定对农业补贴政策改革的基本措施是降低主要产品的行政定价，并对因降价而导致的农民收入损失给予直接补贴。这样，可以直接增加农民的收入，调动农民对农业投入的积极性，缓解社会矛盾。
二、我国农业补贴的现状及特点
由于农业的国民经济的基础地位和弱质性特点，我国自建国初就对农业进行补贴，但是，所走的道路恰好与发达国家相反，结果导致了目前我国农业分散经营、城乡贫富差距拉大、农民收入降低的局面。
我国的农业补贴形成于20世纪50年代，最早以国营拖拉机站的机耕核定亏损补贴的形式出现，之后，逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、贷款贴息补贴等。在80年代之后进行了多次重大改革。1980年至1992年间政府主要采用放开农产品价格的政策，让农民在市场交换中受益。这样看来，在计划经济体制下，我国采取的补贴政策是对农业进行剥夺的同时，而对其进行必要的补偿，其主要特征是通过扭曲生产者价格的方式实现消费者价格扭曲，实际得到补贴最多的是国有企业职工和城市居民。1992年后，为了控制严重的通货膨胀，我国对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策，谈不上财政补贴。由此可见，我国农业补贴存在的主要问题是：
（一）从财政支农情况来看，长期以来，我国农业投入严重不足，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农业生产与农民生活条件的基础设施的投资比例偏小。而且，国有粮食企业人员庞大臃肿，财政资金投入不足的背后，是农业部门在分配财政资金时博弈不均衡的结果。与美国、欧盟、加拿大等发达国家相比，我国仅使用了WTO规则所允许的“绿箱政策的6类，政府各部门对农业的投入不及美国联邦政府农业补贴的五分之一，国内支持总量仅占农业总产值的13％，远远低于WTO多数成员国15～20％的水平。
（二）从财政对农业补贴的特点来看，重点不突出，方法单一，效果不明确。我国长期以来对农业补贴的财政资金本身较少，加上补贴的范围过于广泛，具有普遍性，不能突出地对农业中的生产部门进行补贴，而将补贴的重点放在粮食流通领域中，从而导致了农业生产发展滞后，农民增产不增收的现象，也导致了农民务农的实际亏损。另一方面，以价格补贴为主，大部分补贴偏重于降低农用生产资料的价格、支农服务的标准以及农产品购销的环节，而且财政对农业的补贴不直接以财政拨付方式，而是以通过流通渠道间接地给予补贴，农民收入的直接补贴根本谈不上。这样直接导致了两种消极的影响：其一，补贴的实质不能突出，不能体现出国家对农业的支持与扶助，反而使人误认为是政府对少数人员的补助。其二，真正得到实惠的不是农民，从而导致农民的种田积极性的减退，使本就脆弱的农业经济显得更加滞后。
三、我国农业补贴政策及法律措施的选择
为适应新形式下国际补贴发展的趋势及我国提高农民收入的迫切需要，我国应采取什么样的补贴方式呢？
（一）从我国补贴的方式来看，直接补贴和间接补贴相结合，政府补贴生产要素和改善农业环境相结合，是符合我国基本国情和宏观经济发展要求的。从近几年发达国家的经验来看，他们也多采用复合的补贴方式，避免了单一的保护性补贴等方式，充分利用了WTO农业协议所允许的“绿箱政策”及“黄箱政策”的除外性规定。这样，既能促使农民收入的增长，又能提高农业生产的内部要素的利用效率，还能从外部对农业给予支持。
（二）农业补贴要向生产要素倾斜。我们知道，生产力由生产工具、劳动者及劳动对象所组成，其中，劳动者对生产力的发展起决定性作用，而随着科技信息技术的发展，科学技术在生产力中的作用日趋突出。“科技成为第一生产力”。因此，在农业补贴中，我们要加大对农村基础教育及高新技术的倾斜，这对于我国这样一个人口大国、农业大国来说尤为重要。就我国人口现状来看，人囗基数大，农村人口多，人口素质偏低，而现今农村劳动力市场的发展趋势显示，农民教育水平直接影响收入的多寡。但我国用于教育的开支，只占本地生产总值的2.3％，还不如发展中国家的3.3％（世界银行2001年统计）。就科学技术来说，目前第三次科技浪潮已席卷世界，知识经济初露端倪，它也在农业中显示出强劲的势头，但是，农业知识创新的外部性意味着投资者难以获得足够的回报。当前，我国的农业科研机构的创新体制还没有形成符合市场运转的机制。农业高科技的创新要求投入大量资金、产品，而且技术更新快，风险高，迫切需要国家予以补贴，以缓解风险，促进知识的推广利用。
（三）提高农民组织化程度，培育农民成为市场竞争的有力主体。我国改革开放以来，农村一直实行的是统分结合、双层经营的体制，农民的力量比较分散，难以形成组织化程度较高的合力与市场中其他强势群体相对抗。因此，只有把农民组织起来，培育成真正的市场经济主体，以便在市场竞争中占有一席之地，才能形成抗击外来农产品竞争的力量。在经济全球化的新时期，各国政府已意识到这一点，正加紧力量，对制度进行软性的研究、培育和完善。美国的经验表明，发达完善的农业社会化服务体系是美国农业高度现代化的坚实基础。在美国，政府是提供公共服务的主体，其职能主要是通过建立教育、科研、推广三结合的农业科技创新体系，使美国农业科学始终处于世界领先地位。当前，我国政府可通过政策来培育农民经济人，组建各种各样的农民合作经济组织，创建和举办各种形式的合伙企业、乡镇企业、股份合作经济，可以有效地提高农民的组织程度。这里，不只是资金的硬性补贴，更重要的是对制度的软性扶持；不只是狭义的农业补贴，更重要的是从广义上对农业和农民进行政策的倾斜，以达到发展农业、实现农业现代化的任务。
(四)政府除了从政策上作直接的资金补贴外，还应从法律上对农业予以规范、保护。目前，虽然我国已制定了基本法《农业法》，但是配套法律法规没有跟上来，缺乏可操作性，而且，农民及地方政府的法律意识淡薄，实施力度不大，在基本农田水利建设、基础建设、信息流畅等方面，农民的利益还难真正落到实处。因而，当务之急是完善农业立法，加强法律的实施。
另一方面，国家还应从具体的法律制度设置上考虑农业的滞后性特点，照顾农民的利益。例如，在反垄断法中应对农业经济组织之间的协议、合并等垄断形式予以豁免。农业属自然垄断行业，自然资源或基础资源是其存在的背景，它对自然条件具有强烈的依赖性。实际上，欧盟理事会或欧盟委员会通过立法的形式，将特定类型的限制竞争协议从《罗马条约》第85条第5项的禁止规定之中豁免出去，其中包括对农业部门的类型豁免，而德国也将农业从禁止卡特尔中予以一般性的豁免。因此，我国也应在相应法律中规定对农业垄断的豁免，探索出适合我国国情的豁免制度。
再如，从知识产权角度加强对农业高新技术及原产地、品牌的保护。我国《植物新品种条例》及修订后的《商标法》，规定植物新品种权及证明商标权、集体商标权的取得、使用、转让等制度，为农业的发展保护提供了新的途径，充分调动了广大科研人员的积极性。但是，除此之外，还应扩大农业知识产权的保护范围，提高广大农民的知识产权意识，加强知识产权法的实施力度。(□文/邵忠银) |
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