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随着经济的高速发展，与之相配套的政治体制改革、民主法制建设也已纳入议事日程。党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约与监督的高度，强调要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。这是党的代表大会第一次提及“审计”，而且是首次从建设政治文明和推进社会主义民主政治的高度论及审计在其中的作用。这是党中央根据我国政治、经济发展的新形势对审计机关提出的新要求，意味着审计机关不但要在经济领域中发挥规范财经纪律、维护经济秩序、促进廉政建设、健全宏观管理体制等方面的作用，而且要在政治领域中肩负重任，在建立权力运行机制，从决策到执行等环节加强对权力的监督，当好领导决策和公众的眼睛，推动民主政治制度建设等方面发挥作用，同时这也是涉及审计监督今后发展方向的一个重大问题，而广泛、深入地开展绩效审计，是解决这一问题非常好的途径。
一、绩效审计及其产生
绩效审计是指政府审计机关对一个经济组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。
最早产生的审计监督方式不是绩效审计，而是财务审计。它是适应受托经济责任关系的产生而产生的。审计机构需对委托方（即财产所有者）委托的受托者进行审计，监督其经济活动的真实性、合法性。但是，当生产力水平发展到一定高度时，一方面各国的财政收入成倍增长，政府的公共支出迅速提高；另一方面，公民的维权意识增强，作为纳税人，他们要求政府对于公共资金的使用公开、透明、有效。因此，国家为了加强权力制衡和防止腐败，必然要求强化财政监督，即不但要监督财政收支的真实性、合法性，而且要监督其有效性，以便节约财政资金，促进经济发展，给纳税人一个满意的交待。基于此，传统的财务审计已不能满足需要，所有者不仅要求受托方对经济活动的真实性、合法性负责，更重要的是对受托资金支出的效益性负责任，即能否增值，这样受托经济责任才是完整的。而且从某种意义上说，效益性比真实性、合法性更重要，至此，以评价被审计单位财政财务收支活动的经济性、效率性和效果性为目的的绩效审计也就顺理成章地成为一种新的重要的审计监督形式。我们可以这样形容财务审计与绩效审计之间的关系，前者是一种“保值审计”，而后者则是一种“增值审计”。目前开展绩效审计的国家很多，除了美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家外，亚洲的新加坡、巴基斯坦、印度等国家也普遍开展了绩效审计。2003年广东省在深圳市开展绩效审计试点，即人大不仅要审查政府花了多少钱，还要审查花钱的效果，广东省此举的目标很明确，就是督促政府提高财政资金的使用效益，把钱花在刀刃上。
二、全面启动绩效审计，加强对政府权力的监督和制衡
我国目前开展的专项资金审计、固定资产投资审计和领导干部经济责任审计都对经济效益进行评价，说明绩效审计在我国已呼之欲出。但由于长期以来政府审计沿用的是“双重领导”的监督体制，审计机构说到底只是政府的一个职能部门，审计结果虽然被要求向人大汇报，但汇报前须经政府把关，实质上成了“自己审自己”，这种差强人意的独立性使绩效审计很多时候是走过场，发挥不了应有的作用，更谈不上对权力的制衡；另外，仍在沿用的事后审计方式起不到预警、防护的作用，造成绩效审计只开花，不结果，马后放空炮。所以，克服目前绩效审计中的不利因素，真正发挥其在加强政府权力监督方面的作用，是今后的工作重点。
（一）打破传统思维定式，树立绩效审计的独立性和权威性。使政府审计处于一种独立的地位，是世界各国政府审计中的一个共同特征。摆脱传统观念的影响，正确区分传统体制与市场经济体制下的审计特征，承认政府绩效审计应该是一种超然独立的审计。树立它的权威性，明确审计机构要有相当地位和职权，审计机关及其人员可充分信赖。一方面，加强各级政府审计的独立性，加强对各级政府及其所属部门经营公共财产所负受托经济责任的制衡机制；另一方面，鼓励一系列中介机构，如会计师事务所的参与，但要保证政府审计的独立性不受影响，同时又增加了政府审计的透明度，使独立于政府之外监督职能的发挥更加有效。
（二）尝试开展事前、事中的绩效审计，前移权力制约关口。前已述及的深圳市2003年开展的绩效审计结果是，二三十亿元的政府投资资金没有产生绩效，暴露出一些单位和部门乱要钱、滥花钱，浅层次原因是头脑中没有成本概念，只管投入、不计产出。从深层次上看，违纪违规使用资金则是作风问题，是有无法纪观念问题。再往深处挖，有的乱花滥花背后，甚至不排除有腐败的因素。看来，审计是审出了违法违规的行为、也将以此为据追究绩效不佳的领导的责任，但损失已无法挽回。所以，绩效审计的目标应定位于以预防为主旨，规范和警示政府及官员用好纳税人的钱，除事后审计外，还应对政府决策、立项及实施过程进行监督，大胆尝试事前和事中绩效审计，前移权力制约关口，防止权力滥用和使用不当带来的损失。凡涉及大额专项资金的使用和固定资产投资项目，在立项阶段，审计机关应当对其可行性报告进行审查，这种审查工作应当附之以大量的调查工作；在资金投放时，应当由审计机关签字，资金分配部门应当通知审计机关资金拨付去向，审计机关对资金分配和使用进行全程动态监督。这样能够有效制约决策权、资金分配权和资金使用权。要做到这一点，需要国家立法授权，或者地方立法授权及地方政府的支持和协调。真正能够做到这一点，无疑会极大地强化经济权力制衡机制，有效地防止腐败和减少损失浪费。
（三）在传统审计方法的基础上，采取多种灵活适用的审计方法。从本世纪40年代开始，世界上许多采用立法模式、司法模式或者是行政模式的国家审计机构已经从单纯的财务审计发展为绩效审计了。我国随着政府职能的逐渐转变，在审计方式上也应迅速适应世界潮流，做出相应的转变，扩大公共经济责任的承担范围，同时形成经济效益与社会效益相结合，短期利益与可持续利益互为补充的审计模式。在审计方法上，融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法，加速智能化软件取证功能的开发，全方位运用审计技巧。另外，及时关注审计工作中的热点问题，譬如：（1）领导干部的经济责任审计。它是财务审计、合规性审计和绩效审计的综合，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础的，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价。因此，政府绩效审计在此方面应有所考虑，把绩效审计与经济责任审计联系在一起。（2）专项资金审计。近年来，国家对专项资金的投入力度日益增长，因此，对专项资金的审查也显得越来越重要，而且我们不仅要关注专项资金使用的真实性和合法性，还应关注它的使用效果。(□文/王斌
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