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提要 作为国家克服“市场失灵”的手段的竞争政策与产业政策之间，存在着互相牵制互相弥补的复杂关系，在运用时须对二者进行协调和整合。本文论证了协调二者的必然性，并以反垄断法为例对二者关系的协调进行了探讨。
一、竞争政策与产业政策含义界定
一般来说，竞争政策可以从广义和狭义上进行理解。广义的竞争政策是指影响市场竞争的所有政策，主要是竞争立法和竞争执法所体现的竞争政策以及其影响市场竞争的政策。狭义的竞争政策是指竞争立法和竞争执法所体现的或者奉行的政策。甚至有时被等同于反垄断法，不论广义的竞争政策还是狭义的竞争政策，都是政府制定并实施的促进或者限制竞争的策略选择。竞争政策与竞争法或反垄断法的关系非常密切，有人认为两者是一回事。但是，一般而言，竞争政策是高于竞争法而又体现于竞争法之中的一种精神或者理念。竞争政策可以是竞争法的灵魂，竞争法是竞争政策的具体实现形式。笔者认为竞争法或反垄断法是竞争政策的法律化。
现代意义上的产业政策的思想及其实践是在现代大工业发展时期开始的。概括地说,产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。也可以说,是一国为扶植某一特定的产业或行业而实施的倾斜政策。
“产业政策一般以各个产业为直接对象,保护和扶植某些产业,调整和整顿产业组织,其目的是改善资源配置,实现经济稳定与增长,增强国际竞争力,改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的或社会性的目标,产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进行积极或消极的干预,直接或间接地介入市场的形成和市场机制。”需要明确的是,在市场经济条件下,政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节,而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下,对市场缺陷的必要弥补。现代产业政策是普遍建立在市场经济的基础上的。
二、协调竞争政策与产业政策的动因
作为竞争政策法律化产物的竞争法旨在促进与维护竞争，以便充分发挥竞争在优化资源配置和提高经济效率方面的功能。但无论在理论上还是在实践中，竞争法政策目标从无统一模式和固定结论。在促进与维护竞争的名义下，其所保护的利益和实现的功能却各有不同，从而使其规则的内容、解释和适用表现出种种差异。例如，竞争法保护公民的经济自由并维护政治民主的经济基础可以是指保护竞争者，如中小企业，从而维持具体经济交往中的利益平衡，可以指保护特定或不特定的消费者的利益；亦可纯粹是指保护竞争过程本身。从而确保市场机制发挥其资源高效配置作用和对生产效率的促进作用；还可以是指打破区域或市场之间的资源流动壁垒，推动并扩大市场的一体化等等。
但是矛盾在于，上述利益和功能之间往往存在着潜在的冲突。例如，强调保护公民的经济自由及经济民主可能会妨碍产业结构的适度集中和形成规模效益，不利于提高资源配置效率和生产效率；强调保护竞争过程本身，则可能会为大企业兼并大开绿灯，从而使中小企业处于不利地位甚至被排挤出市场。竞争法常常无法同时实现上述功能，而不得不在各种可能的政策目标之间做出选择。正如国外经验所表明的，竞争法并非追求先验的所谓竞争目的，竞争法在设定或确定政策目标时必须与其他经济社会政策目标相协调，以符合整个经济社会政策目标体系的要求。
产业政策作为国家宏观调控的一种方式，是国家为实现其经济发展战略而采取的调节产业活动的方针政策。产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预,以实现特定的政策目标,包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。产业政策的目标旨在对社会整体利益的维护：在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位,其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争的产物,反映一种赶超的思想。”竞争政策的目标在于促进和维护竞争并通过竞争配置资源，产业政策的目标任务主要是弥补市场机制的不足与功能失效，它带有一种国家干预和调控的特征。竞争政策很大程度上反映了市场的内在需要，但因为其人为性决定了其亦带有干预性。可见作为弥补“市场失灵”的竞争政策与产业政策都是国家宏观调控手段的组成部分，两者在市场经济运行过程中发挥“看得见的手”的作用的同时，亦存在互相协调、弥补的关系。
考察竞争法的核心——反垄断法的立法执法实践,其中也确实存在着产业政策的影响。具体表现在：
1、国家产业政策是反垄断法某些适用除外规定的主要依据。国家产业政策的制定与实施，常常会与其所推行的竞争政策和竞争立法发生冲突。通常,现实中的一国政府所制定出来的产业政策,多半都是以“关于竞争法的规定适用除外”、“容忍卡特尔和企业集中”等这样的一些所谓的“适用除外”形式来实现的。因此,各国所推行的产业政策都在直接或间接地、或多或少地影响着它们各自的企业合并规制的立法。当某种行业规模经济不足时,依照产业政策应推动企业联合,企业合并控制政策就应当从宽,对这种企业合并控制予以豁免；当某种行业市场集中度过高时,依照产业政策应限制企业合并,企业合并控制政策就应当从严。上述企业合并控制中的豁免制度是一典型，另外还有规定外贸出口联合限制为合理以便增加国际竞争力，规定中小企业适度联合和兼并为合法以改善产业组织结构等。
2、国家产业政策是反垄断执法机构执行反垄断法时现实或潜在的牵制因素。典型事例如战后的日本置已经颁布的反垄断法的严格规定于不顾,将许多原来由政府控制的军工企业以象征性的价格转让给了三菱,此外还促成国内大批中小型汽车企业合并于丰田集团。因为日本当时奉行的是以赶超英美等发达国家，建立一批具有国际竞争能力的产业为理念的产业政策。其产业政策内容是支持大型企业的发展，鼓励企业的兼并，允许企业以行业协会和卡特尔的形式来协调它们的活动。由此，我们就不难理解这些与反垄断法矛盾的做法了。美国也由于当时产业政策、主流经济学理论等的影响。自《谢尔曼法》颁布至今,对垄断的规制大致经历了宽松——严格——宽松三个阶段,这一过程同时也是一个由混合主义规制模式向行为主义模式转变的过程。
尤其是在经济全球化背景下，各国实际上实行自由贸易与保护贸易政策并举的做法，在竞争法执法中将竞争法严厉的一面作为抵挡国外竞争者的盾，而以竞争法宽容的一面作为与外国竞争者拼杀的矛。这种现象正说明各国增强国内产业国际竞争力的产业政策的重要影响。
综上，无论是从理论还是从事实两方面都说明产业政策与竞争政策之间存在着一种互相影响互相牵制互相弥补的关系，因此，有必要对两者进行协调和整合。
三、中国应如何协调竞争政策与产业政策的关系
考察各国的做法并针对我国当前企业规模普遍偏小，市场集中度低，国际竞争力弱的现实，中国制订了发展规模经济，促进产业结构升级和实现现代化，提高国际竞争力为内容的产业政策。笔者就在反垄断法中协调二者的关系提出以下基本原则：竞争政策是产业政策的基础，产业政策则为竞争政策的辅助与补充。在竞争政策实现过程中即将竞争政策法律化的过程中要注意体现产业政策的要求。
那么，在我国制订《反垄断法》以及将来执行《反垄断法》时，如何体现上述协调原则笔者提出以下一些建议：
反垄断法对竞争政策与产业政策的协调主要体现为划定竞争的合理范围，规定某些产业部门和行为适用竞争政策的例外，或者允许二者适度兼容。如规定公用事业免受反垄断法追究，以便保护社会公众的生活稳定度，规定外贸出口联合限制为合理以便增加国际竞争力，规定中小企业适度联合和兼并为合法以改善产业组织结构等。但上述例外规定的适用必须十分谨慎，如即使在公用事业的限制性经营上亦要尽量引入竞争机制。以避免或减轻缺乏竞争带来的质次价高的不良后果。笔者建议在制订《反垄断法》有关豁免制度条款时，充分考虑产业政策的要求。
反垄断法体现产业政策的要求，可以在定义某一行为或结构的合法范围时，间接地照顾到产业政策的需要。在关于企业兼并的内容方面，有一个如何界定相关市场的问题。市场定义的越宽，一起给定的兼并被批准的可能性就越大。反之，被批准的可能性就越小。在今天中国经济中几乎任何一个行业都有外国厂家。所以我国在定义相关市场时应定义的宽些，不仅包括国内该业内厂家，外资企业也应包括在内。这样就从两个方面体现了产业政策的要求。一方面，在较宽的市场定义下，国内企业的兼并对市场的集中程度的影响就相对较小，因而受反垄断法控制的可能性就会减少。另一方面，把外资企业也包括在中国市场内后，若这些企业之间决定合并，甚至它们在国外的母公司决定合并，中国都可以运用反垄断法来减少和控制这些合并对中国经济可能带来的不良影响。
关于反垄断法的执行机构问题，笔者建议由商务部或发改委作为执法机构。因为，由这样一些参与制订执行国家产业政策的部门来执行反垄断法，有利于更好地协调整合竞争政策与产业政策，有利于执法当局在执法中体现产业政策的要求，掌握好对特定时期特定产业的特定行为的执法尺度，以实现社会整体效益和实质公平的目标。(□文/沈 正 胡 波) |
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