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提要 本文着重指出了在全球化和市场经济建设双重背景下，我国政府干预经济效率损失的几种突出表现，并提出了弥补我国“政府失效”的针对性对策。
一、我国“政府失效”的几种突出表现
1、政府职能的越位、错位与缺位成为市场经济发展的瓶颈。在我国全面参与经济全球化，市场经济体制日益完善的今天，计划经济时代下的政府职能定位和管理模式与实际需要格格不入。然而，从现实的情况来看，我国现行的政府职能和管理模式时常折射出计划经济的影子，导致了政府职能越位、错位与缺位现象同时存在。一方面，政府试图取代市场，直接管了一些管不了也管不好的事。譬如，行政主管机关规定各种产品的价格，确定一户一率的税收或补贴，为企业承包指标的高低而讨价还价。有的政府领导为了一己的官运热衷于帮助企业拉项目、搞贷款、促销售等具体事务，更有甚者直接干预企业的内部管理和人事事务。这不仅破坏了现代市场机制和现代企业制度，也使得不少企业把自身的发展寄托于政府的优惠政策和倾斜措施上。长远的看，这类企业在全球化背景下的激烈竞争环境中是难以站稳脚的。另一方面，政府在许多市场承担不了，需要其发挥用武之地的任务上，却当了“甩手掌柜”。比如，提供公共产品、服务是政府的天职，尤其是纯粹的公共产品。我国各级政府在这些方面做得还不够，不能满足社会公共需求，甚至有背离公共利益或违背法定程序的决策和行为。政府在“市场有效”领域内的干涉形成职能越位，而在“市场失灵”范围内造成职能缺位，这种政府职能的错位在当前我国市场经济建设中并不鲜见，严重的是它已经成为我国市场经济发展的瓶颈。
2、离完全依法行政的差距成为市场经济发展道路上的拦路虎。当前，我国政府管理在法治化道路上还有很长一段路要走，这明显滞后于我国市场经济建设和全球化发展要求。具体表现有：一是行政法规不完善。我国目前规范政府管理的某些领域，特别是在规范政府行为、约束公务人员管理行为方面的法规规章尚不健全，有些领域至今仍是空白，出现无法可依的现象。另外，有些行政法规不够科学，重权力轻义务，有的内容含糊、界定模糊、规定过于宽泛笼统，解释空间过大，缺乏可操作性，难以作为依法行政准确、权威的依据，容易造成随意执法和凭关系执法。二是行政人员的素质达不到依法行政的要求。一些政府工作人员特别是一些政府主要领导，法治意识不强，法制观念淡薄，从而出现了法规不如文件，律条不如批条，以权代法、以情代法、以言代法等现象。另外有些行政执法人员缺乏应有的法律、法规和政策知识，不能正确地运用法律法规和依法办事。三是行政执法不规范。执法主体过多过滥，造成多头执法，交叉执法，一事一罚，一事多罚；行政执法目的不明确，把执法作为创收的手段，以罚款代替执法，只要钱一交，什么都不管；执法行为不文明，态度粗暴，群众对乱收费、乱罚款极为反感；执法程序不规范，执法不出示证件，罚款不提供依据，不出示处罚通知书、不开收据等；执法人员自由裁量权过大且标准把握不准，罚不罚，罚多少，全凭个人说了算。
3、地方保护主义成为全球化背景下发展市场经济的绊脚石。地方保护主义的最直接后果就是造成市场分割，阻碍了生产要素和商品资源的正常流通，这与市场经济要求的充分市场竞争不相符，更加与经济全球化所要求的市场一体化相矛盾。当前我国地方保护主义现象十分严重，主要表现有：一些地方政府，一方面以行政命令或下发文件等形式，用强制手段来扶持本地企业和产品，限定本地企业、单位和个人只能经营、购买和使用本地产品和服务，防止本地资源、资金流向外地。另一方面，为阻挠和限制外地商品或服务进入本地市场，出台一系列的“土政策”如：在征税、质检和安检等方面采用“多重标准”，抬高外地商品和服务进入本地市场的“门槛”；限制本地企业和个人销售外地产品的品种和数量；对外来商品增加歧视性的额外收费项目。更为严重的是，有些地方政府采取行政命令手段，直接干预了行政执法和司法工作。在2004年12月召开的“首届中国打假扶优论坛”上，国务院发展研究中心区域战略研究所冯杰研究员透露，从2001年4月到2004年10月底，国家质检总局查获的假冒伪劣产品货值111亿元，而保守估计，市场上假冒产品总量超过1370亿元。假冒伪劣之所以屡禁不止，主要原因之一是地方保护主义。冯杰指出，现阶段各地区的地方保护主义是一个普遍存在的现象。这些保护主义表现为一些地方政府以招商引资、增加税收、创造宽松发展环境为由，阻碍了跨省区的打假行动，不允许执法部门进行检查。
4、政府信用危机成为全球化背景下发展市场经济的腐蚀剂。信用是市场正常运行的必要条件，政府信用是市场经济发展的必然要求。全球化对世界各国的政府信用提出了更高的要求，我国还存在许多政府信用缺失的现象，不少地方政府还出现了信用危机。如：一些地方政府随意决策，缺少科学依据，确定的目标难以实现；有的地方政府政策朝令夕改，缺乏透明度和可预期性，甚至因人事变动而使政策出现“虎头蛇尾”或“有头无尾”现象；还有的地方政府为了扩大招商引资的规模，事前夸下海口，随意承诺，事后却久拖不决，或者干脆出尔反尔，根本就不兑现。另外，有些地方的国民经济、社会发展的重要指标和统计数据严重失实，往往被有意地拔高。例如：我国各地地方诸侯都向上报告了“完美GDP”，这使得近年来，我国各地公布的GDP资料屡屡与国家统计局发布的全国GDP资料有着很大出入。地方的GDP浮夸风大大削弱了政府的公信力。我国国务院2004年12月21日召开会议，部署中国第一次经济普查工作，正式向各地GDP浮夸风宣战。
二、弥补“政府失效”的对策
1、加快政府职能“定位”的根本性转变，实现“有限型政府”。有限型政府强调的是政府职能合理定位，要“有所为”、“有所不为”，更重要的是要“有所作为”。2002年朱溶基在政府工作报告中指出，要切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。这就为实现我国政府职能的根本性转变指明了方向，实现这一根本转变要从以下两个方面着手：首先，区分“有所为”和“有所不为”，政府不该管的不能管。当前我国政府应该从企业经营管理领域中退出来,实现政企分开；应该从市场能够有效发挥基础性调节作用的领域和社会与市场中介组织能够有效发挥作用的领域退出来,实现政市、政社分开；应该从垄断领域、包括自然垄断领域里退出来,改变越位和错位的状况。2004年温家宝在政府工作报告中提出，要进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础作用。其次，落实“有所为”并“有所作为”，政府应该管的要管好。实践证明市场和政府都是有缺陷的，两者在市场经济中并不对立，而是以市场为前提的互补。市场经济建设的一部分职责必须由政府来承担，全球化更加需要政府发挥其在经济领域内的有效作用。总的来说，我国政府应该积极扮演好以下几个角色：一是宏观经济调控者角色；二是维护市场环境的裁判员角色；三是公共物品与服务的提供者角色；四是收入分配的调节者角色；五是社会保障的供给者角色。
2、推进依法行政建设，提高法治水平，实现“法治型政府”。市场经济的发展必然走向法制经济的道路，法治化既是建立和完善市场经济体制的前提条件，也是全球化的基础性要求。政府要实现成为市场经济有效运行的维护者和监督者，就必须依法行政。当前，提高我国政府法治水平，实现“法治型政府”着重应加强：一是普法教育，特别是对于政府管理人员和行政执法人员，要让法律的执行者知法、懂法，进而带头守法，克服法律在权力面前的悲哀。另外，要重点加强对经济法的宣传和教育，让行政人员既懂经济又懂法律，双管齐下，才能让政府在合法的范围内干预经济，也只有合法的干预才会是有效的干预。二是行政立法，在有法可依的层面上保障依法行政。首先要进一步清理修订与市场经济发展不相适应的法律法规，其次是加强政府管理中规范政府行为、约束公务人员管理行为的立法工作。此外，应该注重行政立法的科学与合理，法律条文界定要明确、规定要具体，要有可操作性。三是行政执法，要强化行政执法过程中的监督和约束机制。首先要充分发挥权力机关对政府及其职能部门的监督，其次要健全政府行政内部监督体制，做到层层监督。另外，要充分发挥人民群众和社会舆论的监督作用。
3、打击地方保护主义，构建统一市场，实现“服务型政府”。政府要为建立公平、竞争、开放、统一的社会主义大市场服务，要为维护市场经济的合理秩序服务，加强对经济的宏观调控。双重环境下，特别是在我国加入WTO之后，逐步消除地方保护主义，促进资金、技术、人才和产品的自由流动，加快全国市场一体化程度，以适应国际竞争的大环境已经是迫在眉睫的事。当前我国打击地主保护主义，尤其要做好以下两件事：一是要改革行政领导干部的政绩考核机制。目前，我国把经济增长速度等地方经济发展的相关指标作为考核领导干部政绩的主要标准。这必然导致一些地方领导为了自身仕途前景，采取保护本地市场等违背市场发展规律的行政性措施，来增加本地区的局部利益，实现本地区的经济快速发展。有的政府领导更是为了一己政绩，铤而走险，以身试法，走上了犯罪的道路。二是要利用法律打击地方保护主义。首先，要健全打击地方保护主义的法律法规。我国现行反对地方保护主义的立法工作相对滞后，有许多方面还是法律空白，让地方保护主义有机可乘，使得打击地方保护主义工作缺乏相应的法律依据。另外，现行有的反地方保护主义法律法规不够科学，在实际操作上给行政执法机关处理案件带来困难。其次，要全面清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。
4、提升政府信用度，改善政府形象，实现“诚信型政府”。政府带头遵守诺言，讲究信用，可以给企业和社会带来良好的示范效果。反之，则不仅会割裂政府与民众的互信关系，还将背离政府的管理目标，损害行政效率。双重背景下，我国的政府信用有待进一步提升，特别是加入WTO后，我国政府要履行入世承诺，更应该说话算数，成为诚信型政府。当前，提升我国政府信用度的有效途径有：一是建立、健全政府信用的监督和约束机制。首先要大力推行依法行政，用法律监督政府的诚信，保证政府信用的实现。其次要加大政府工作的透明度，推行政务公开。二是建立信用考评、奖惩机制。目前我国关于政府信用的考评十分薄弱，行政人员的失信行为没有相应的惩罚措施，这在一定程度上使得政府失信成为经常。三是提高公务人员的道德素质和诚信意识。公务人员是政府行为的直接实施者，他们的素质和职业道德水平是政府信用的关键因素。要加强公务人员的思想道德品质教育和业务素质培训，提高他们的道德水平和业务水平，避免因公务人员素质低而导致政府的无意失信行为。■ |
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