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财政政策是促进国民经济发展的一项重要政策工具，我国连续几年采取积极的扩张性财政政策，刺激经济扩大内需，取得了成效，自实施积极财政政策以来，有效增加了国内需求，促进了国民经济的高速增长和经济结构的调整，其巨大成绩是举世公认的，这是我国主动、自觉根据国内国际经济形势变化，充分发挥财政宏观调控职能的一次成功尝试。但是，值得注意的是，积极财政政策的最大弊端在于妨碍市场化改革进程，淡化了市场机制的作用，因为政府宏观调控具有扩大经济职能和活动范围的冲动和需求，另外，在实施财政政策的过程中政府是以国债的大量发行和财政赤字的扩大为基础的，可能会超出我国财力和国力所能负荷的范围与程度。
一、我国实施积极财政政策基本状况
1、收入政策。我国一直没有采取减税的政策。官方认为，我国现阶段不宜通过减税刺激经济，而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。另一方面，在收入政策取向上，也没有明确提出增税政策。在实际操作的措施中，既有增税的措施，例如恢复开征利息税，清理和停止到期的税收优惠政策，加强税收征管等。也有减税措施，如恢复或提高出口退税率，逐渐降低银行业的营业税税率，减轻农民的税费负担，对西部地区和某些高科技行业实行税收优惠政策等。从上述情况看，我们似乎难以判定财政收入政策的特点。
2、支出政策。财政支出规模基本上呈现持续扩张的态势。支出的增长速度高于GDP的增长，现有的宏观经济经济理论认为，政府支出的扩张(即赤字和国债的扩大)会对社会总投资需求产生两方面的效应。一方面是，当国债主要用于建设投资时，会产生扩大社会总投资的作用；另一方面，赤字的扩大，也即政府部门的国债投资又会在一定程度上挤出私人部门的投资。在我们受本文主题的限制，不可能对这两方面效应进行量化的分析时，我们暂时推论这两种效应对社会总投资量的影响是持平的。更为重要的是需要考虑财政收入政策——实际的增税效应。增税也会产生对私人部门投资的挤出效应，那么增加的税收收入会用于抵补政府的财政支出，这样对社会总需求的影响就取决于，对私人部门的挤出数量与政府赤字规模的大小。如果挤出数量大于政府赤字，那么增税的效应就是相对缩小了社会总需求；反之，政府赤字大于挤出数量，增税的效应可能就是扩大了社会总需求。这样看来，赤字成为了一个扩张与收缩的“闸口”。财政政策已由当初的被动、直接和单一手段调控转变为主动、间接和多种手段调控。即不仅通过国债进行投资，而且采取一系列的税收政策；不仅注重引导和带动投资，而且注重增加居民收入，刺激消费；同时还注重财政政策和货币政策的有机协调，走出了过去纯粹减税让利、向竞争性领域增加投资的单一套路。至此，市场经济条件下的财政宏观调控体系已初步建立。
二、我国积极财政政策的成效
（一）以财政投资拉动总需求。积极财政政策的积极成效，在于以政府直接投资为主拉动总需求，在经济增长乏力、有效需求不足的情况下，通过增发国债，以财政投资拉动总需求，具有其他政策工具不可替代的效应。
（二）建设国债重点投向基础设施。积极财政政策的积极成效，还在于建设国债重点投向基础设施，大规模的基础设施建设办成了一些国家多年想办而没有办成的大事，增强了经济发展的后劲。我国的一般工业产品的生产能力已经相对过剩，制约经济发展的瓶颈主要是基础设施不足，尤其是西部地区，基础设施落后的矛盾更加突出。党中央、国务院总揽全局，正确决策，将基础产业基础设施作为国债投资的重中之重。大规模国债资金的注入，使得基础产业和基础设施建设得到了飞速发展。在国债资金的有力推动下，农林牧渔水利业、电力工业、交通运输业、邮电通信业和公共服务业等受国债项目影响较大的基础设施行业基本建设投资都取得了长足发展。
（三）促进了社会各项事业的发展。积极财政政策的积极成效，还在于他不仅产生了巨大的经济效益，还产生了巨大的社会效益，有力地促进了社会各项事业的发展。积极财政政策是一种在经济相对低迷阶段实施政府反周期宏观调节操作的扩张性财政政策，其目标就在于扭转需求不足、经济偏冷和增长速度偏低的状态。从当前种种情况看，积极财政政策还需坚持继续实行一段时间。十届人大一次会议上朱总理所作的政府工作报告对今年政府工作的建议提出：综合考虑各方面因素，调整国债资金使用方向，首先用于继建项目和收尾项目，还要安排一些必要的新开工项目。加大对西部开发、改善农村生产生活条件、企业技术改造、生态环境建设和科教文卫事业等方面的支持力度，拓宽社会投资和企业融资渠道，引导社会资金投入国家鼓励的企业和建设项目。坚决防止低水平重复建设。对一些地方房地产投资增长过猛、高档房地产开发过多的现象，应引起高度警惕，避免盲目开发带来的风险和损失。
三、实施积极财政政策存在的问题
积极财政政策的最大弊端在于妨碍市场化改革进程，淡化丁市场机制的作用，强化了计划经济体制的复归。因为政府宏观调控具有扩大经济职能和活动范围的冲动和需求，可能产生政策越位，导致政府过度膨胀，长期不适度地推行赤字政策。为了平衡赤字，又要增加税收、增发国债、扩大货币发行等，可能引发一些负面作用。同时，在实施财政政策的过程中政府被赋予过多的权力和过多的决策自由，可能导致对权力的恣意运用，追求预算资金支配权的最大化，结果产生经济社会资源使用上的浪费。
（一）扩大政府支出与税收的适度增长的问题。在实施积极财政政策的三年中，我国税收收入一直超经济增长，且两者增长幅度相差较大，税收增长弹性始终居于高位。税收的超经济增长带来国家税收集中度不断提高。这样，财政政策的扩张性支出和税收政策紧缩性收入形成鲜明反差：在扩张性支出拉动投资、刺激需求的同时，又因增税而紧缩了民间投资和消费需求的增长，这种政策取向的初衷也许是想借此提高财政收入占GDP的比重，缩小财政赤字，但其客观上却产生了政策效应的逆向调节，抵消了积极财政政策的实施效果。一般来说，税收增长与经济增长之间的关系主要取决于下列因素：GDP中“无税产值”的比重、税率的累进性、产业结构、企业经济效益、税收征管水平等。GDP中无税产值，比重越低、税率整体累进程度越明显、产业结构中税负较高产业所占比例越大、企业效益越好、税收征管效率越高，税收越有可能实现超经济增长。近几年税收增长的原因固然有重点行业效益回升和税务机关征管效益提高等正常因素，但也不排除地方政府迫于收入压力，收过头税，寅吃卯粮等非正常因素。无论是哪一方面原因促成的税收超经济增长，客观上都减少了居民和企业的可支配收入，导致税收调控缺位。因此，今后应着力扭转这种税收政策缺位的局面，及时弥补积极财政政策的缺口，重新赋予税收政策在积极财政政策中应有的地位。首先，抓住机会，摸清各地税源的真实情况，挤掉税收收入中的虚假水分，还税收收入一个真实可靠的基础。其次，改变税收计划基数加增长的传统考核办法，采用GDP税负串作为制定税收计划的基本依据，避免依法征税被税收任务牵着鼻子走。第三，在通货紧缩的条件下，要求税收收入总是超经济增长是不切实际的，反过来也会影响税收的持续增长。
（二）发债增支与防范债务风险的问题。自实施积极财政政策以来，我国国债规模大幅攀升，财政不稳定因素会增加，积极财政政策可能带来的债务风险问题已引起理论界和实务界的普遍关注。对此，虽然有些人持乐观态度，认为我国国债负担率低于大多数发展中国家和地区，且我国在预算内收支之外还存在大量的预算外收支和预算外之外非规范收支，若将其一并考虑进去，则计算债务依存度的分母至少会增大一倍，即债务依存度将降低一半，远没有表面上看起来这么严重，国债规模不存在控制问题。但是，若考虑到我国预算内收支占GDP比重偏低，而预算外资金一般都有特定用途，不参与政府的统一分配，各种非规范资金更是流人各部门小团体的违规收支中，草率地将其并入财政收入，并以此衡量政府的偿债能力是有极大风险的，债务风险确实客观存在。今后，我们既要正确有效地使用国债这一经济杠杆，又要适度控制国债发行规模及其增长速度，清醒树立债务风险意识，采取必要措施防范债务风险。
（三）主要依靠国债投资的问题：1、国债投资拉动经济的作用越来越弱。一方面，在市场全面过剩情况下，国债可选项目越来越少；另一方面，长时间的国债投资养成了经济增长过分依赖国债投资的惯性，如同久病不愈的病人长期依赖某种药物一样，这是十分危险的。2、国债投资对社会投资挤出效应越来越大。一方面，国债投资的乘数越来越小，放大配套资金和社会投资的作用越来越弱；相反，国债投资往往抢占社会可选择的投资项目与领域，形成政府与民争利的局面。3、长期的国家举债带来国家财政的巨大负担。尽管有的经济专家认为，我国财政负担并没有太大的问题(白和金研究员认为未来5—10年中国政府的偿债压力将不会比目前大)，但毕竟政府财政负担已经开始成为问题。如果银行坏账(樊纲认为它在一定意义上也属于国债)、政府债务以及外债这些最终需要全社会来偿还的国家债务三者累计起来，已占中国GDP的60—70％。
（四）扩张性财政政策与社会民间投资关系的问题。宏观调控的实践证明，单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消费。这其中有前面所讲的乘数效应减弱的问题，也有财政支出和投资本身的导向及结构问题。去年以来，在扩张性财政政策安排中，一般比较偏重于资本密集、规模较大并且由政府全资包揽的重点建设项目，而对于劳动密集型、中小规模以及其他社会民间资本参与的生产建设项目则比较少地考虑。以上种种原因，再加上金融体制和信贷政策的运用上存在的问题，导致了去年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的倾向。因此，刘国光表示，今后如果进一步实施积极的财政政策，增发国债，扩大政府支出，需要考虑调整财政支出的结构和政府投资的方向，放开投资领域和市场准人的门槛，使之有利于民间投资和消费的启动。
四、我国继续实施积极财政政策的对策措施
（一）创新工作。应该研究财政政策创新的问题，努力寻找其他解决财政风险与需求不足这对矛盾的有效方法，进一步提高财政政策的效率，并利用财政政策培育经济主体内在的良性循环机制。积极财政政策的目的是什么?就是增加社会的有效需求。沿着这条思路，我们可以寻找其他的政策手段。
（二）减税的政策选择。在减税的具体政策选择上，以调整主体税种的税负为主，实施刺激消费、鼓励投资的税收政策：1、改生产型增值税为消费型增值税，以消除对固定资产的重复征税，降低企业投资成本，尤其是资本密集和附加值较高项目的税负。2、减免汽车、摩托车等支柱产业及业已成为日常生活必需品的护发晶的消费税，促进私人消费。3、按照产业政策实施大范围、非所有制、非地域限制的加速折旧和投资抵免的税收优惠，实现产业结构优化和企业技术进步。4、提高个人所得税的费用扣除，增加住宅抵押贷款及教育、医疗支出扣除项目。5、进一步提高出口退税率，实现彻底退税，扩大出口。6、降低证券交易印花税税率，加速储蓄向投资的转化，带动民间投资。
（三）调整充实国债资金使用方向。
（四）财政政策内容的调整和充实。
（五）宏观调控政策体系的调整。
（六）调整区域经济关系，灵活运用财政信用资源。
此外，在实施积极财政政策的同时，还应综合动用货币、物价，证券等手段，采取相关配套措施，建立健全非国有经济和中小企业贷款融资渠道和个人消费信贷体系，改进住房、医疗、教育、社保等一系列改革的推进方式，步骤和力度，增加改革的透明度，避免给人们造成过重的支出预期，以扩大政策实施效果。■ |
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