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自上世纪80年代以来的农村经济体制改革虽然取得了一定的成功，但无突破性进展，目前中国经济的二元结构矛盾仍然突出。究其原因，我认为农业金融政策是制约农业和农村经济发展的一个重要因素。目前就农村市场而言，对农业、农村经济发展的支持主要通过农村信用社这一主渠道进行的。然而农村信用社作为一种金融中介组织，由于其功能的残缺，未能对农业、农村经济发展提供足够的支持。
一、金融中介功能一般分析
金融中介一词在我国的学术研究中使用很少，但在西方论著中早已有之。米什金在《货币金融学》中的定义是：“金融中介是经济中的一项重要活动”，“利用金融中介机构来进行的间接金融过程叫做金融中介”。托宾的定义是“从事买卖金融资产事业的企业。”《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》的定义是“金融中介是把经济中私人所有的外部财富（国民财富中私人所有的项目和政府债务）转化为各种不同方式，使财富最终所有人以形形色色的方式持有他们的积蓄。金融市场本身是通过推动内部资产（指私人拥有外部资产的方式，即通过债务和债权的复杂网络的中介）的创造和交易，而完成了大量的中介作用。可见，更多的学者认为金融中介实际上指的是金融机构。本文赋予金融中介更窄的定义，指以融资业务为主的存款类金融中介机构，主要是农村信用社。考察其作为银行类金融中介功能的残缺。
金融中介功能是金融中介机构在社会经济运行和金融活动中具有的特殊的作用。对金融中介功能的认识也是一个不断发展的过程。格利和肖认为金融中介功能主要是金融中介的中介手段功能。戈德史密斯认为除了中介功能外，还包括动员储蓄和配置资源的功能。内生经济增长理论认为金融中介的主要功能是：在不确定的环境中，便利资源在时间和空间上的配置。又可以细分为五个基本方面：防范、分散和分担风险；配置资源；监管经理人员并实施联合控制；动员储蓄；便利商品和劳务的交换。王广谦和马丽娟认为金融中介的基本功能有五个方面：便利支付结算；促进资金融通；降低交易成本；改善信息不对称；转移与管理风险。而默顿则认为金融中介和金融市场之间存在既竞争、又补充和相互促进的金融创新螺旋关系。综合以上中外学者的观点，笔者认为农村信用社作为银行类金融中介机构其功能应包括以下几个方面。1、动员储蓄；2、作为交易的清算和支付手段；3、配置资源；4、提供风险管理；5、提供信息，改善信息不对称；6、监控与激励。
二、农村信用社金融中介功能残缺表现
农村信用社是“国家赶超战略”背景下，国家利用行政权力牢牢控制金融资源的产物。改革开放以后，国有银行的全国性扩张及四大行之间的趋同设置，在全国农村基层造成大量金融资源的流出。国家从整体利益出发，在一定程度上限制了农村信用社的发展，导致其功能异化。就目前而言，正规的农村金融中介包括中国农业银行、中国农业发展银行、邮政储蓄机构在农村下设的网点和农村信用社。中国农业银行囿于商业银行的性质，在农村的机构和业务几乎撤并殆尽；农发行不办理零售业务，只为农产品收购资金的封闭运行提供制度保障；邮政储蓄机构只吸收存款不发放贷款，只起到“抽水机”的资金农转非作用；在二元经济和金融抑制的环境下，机构网点众多的农村信用社的功能也是残缺不全。主要表现在：
1、农村信用社动员储蓄的效果不理想。原因主要有三个方面。首先，在农村地区，国有商业银行对相当比例的县及县以下的基层分支机构逐渐撤并，没有撤并的也因权限减少而日益呈现出“储蓄所化”倾向。它们利用便捷的结算渠道和优良的服务吸收大量存款。其次，邮政储蓄以其丰富的网络资源优势吸走了农村的大量储蓄。特别是农民外出务工返乡时的货币收入大部分都是通过邮政绿卡直接上存邮政储蓄系统。甚至在有些落后地区，还存在邮储变相地高息揽存现象。最后，民间借贷活动的影响。主要原因是金融中介借贷门槛高，农村信用社也存在这方面弊端；民间借贷利率高，货币资金“嫌贫爱富”的本性总是使其向收益较高的部门流动。据调查，在北方某省农村秋季粮棉收购旺季，一些民间收购商以12％的利率高利借贷。
2、农村信用社结算渠道不畅。尽管近几年在结算渠道疏通上做了许多努力，但与商业银行比，仍然存在很大差距。表现有二：一是没有开通全国联行和全国银行汇票业务。目前，部分县市级农村信用社虽然加入了全国信用社特约汇兑系统，但只能办理汇款，不能办理异地汇票承兑业务，更不能办理跨农村信用社系统汇兑业务。二是没有开通异地存款通存通兑业务，大部分农村信用社同城存款通存通兑也没有开通，造成的结果是不能向客户提供快捷的清算和支付服务，大量的资金被从农村信用社转移，既有企业层面的也有居民层面的，削弱了农村信用社的支农实力。
3、从配置资源角度来看。金融中介配置资源的功能主要是通过各种金融工具、提供各种服务，将吸储的货币资金贷放给需求者，使其向投资转化，最大限度地使金融资源产生增值的功能。农村信用社对金融资源配置的工具主要有两个：利率与贷款规模和投向。由于它们效果在很大程度上受到央行货币政策目标、公众预期和农村经济结构的影响，很难实现资源配置的帕累托效率。
不可否认，农村信用社的利率改革在试点地区取得了阶段性成果。存款增幅明显，经营形势有所好转，民间高利借贷行为得到了有效遏制等。但从资源配置角度考察也存在问题。首先，存款增量明显，闲置资金过多，致使经营成本过大。据利率改革试点县联社的统计，各项存款增量同期比较高达90％以上，不考虑季节性因素的影响，在城乡居民投资渠道狭窄的情况下，定期储蓄存款利率上浮对储户具有不可抗拒的吸引力。而在县域经济内，同期新增贷款的投放量难以与资金增长量相匹配，造成部分资金的闲置和经营成本的上升。其次，贷款营销难度加大，容易诱使农村信用社出现非正常投资。利率改革后，存款规模急剧扩张，在信贷投放量有限的情况下，为支付资金成本，维持收益水平，会诱使农村信用社增加高风险、高收益资产的投放。因此，农村信用社在资金来源充足的情况下，对外投资如果不坚持谨慎原则，极易与利率改革的目标相背离，导致资源配置的浪费和扭曲。
从贷款规模和投向对资源配置的角度，由于农村金融供求的特征，也很难实现农村金融资源的合理配置。首先，农村信用社金融服务功能的局限性导致其资金只能投向资金使用效率不高的小企业。目前，农村信用社在服务技术、服务工具和服务品种上都无法与国有商业银行相抗衡，特别是在绝对优质客户的竞争中处于劣势。在信贷服务和结算渠道方面的局限性，使大企业望而却步。在被动局面下，农村信用社在其投资途径有限的条件下，只能将其资金贷放给农村小企业。其次，农村信贷市场的高风险和农村信用社从业人员专业知识的局限性抑制了信贷的投入和导致信贷投向的失误。目前，农村信用体系很不完善，信用制度很不健全，只能依靠简单的指标来判断借款人的风险。对农村信用社而言，贷款对象分散、规模小、数量多，风险更加突出。在国家有关政策的制约下，又不得不增加信贷投入。结果是资金使用效率低下，资金资源浪费。此外，农村信用社在农村经济结构的调整中对国家的产业政策把握不准，其信贷投放在低水平重复建设的小企业。资金的使用效率可想而知。最后，严格的信贷管理体制和思想观念的陈旧，导致信贷资源的扭曲。近年来，农村信用社实行贷款责任终身制，片面要求借款人提供全面的抵押、质押，使需要信贷支持的、效益较高的、守信用的、有流动资产但不具备抵押条件的企业得不到贷款。再者，面对入世这一客观事实，农村信用社的干部职工思想保守，没有贷款营销观念，借款人上门求贷，违背了服务业的宗旨，为不良企图的借款人提供了可乘之机。
4、提供风险管理职能的判断。风险管理职能是指金融中介通过各种业务、技术和管理，分散、转移、控制、减轻金融、经济和社会活动中的各种风险，让不同风险偏好者承担不同的风险。目前，农村信用社在经营中面临的风险主要有：利率风险、经营风险、道德风险、结算风险、信贷风险等。利率风险是农村信用社利率改革中出现的问题，前文已述。但由于农村信用社利率管理制度和利率定价机制存在真空，利率杠杆难以发挥资源配置功能；缺乏利率管理人才，特别是利率风险人才奇缺，利率改革实际上是对金融产品的定价，需要有较高的金融经济理论知识和业务操作水平才能完成，现有的从业人员很难担当起利率风险管理职能；最后，农村信用社利率决策分析缺乏必要的软硬件设施。在当前体制下，农村信用社作为一级法人，享有经营自主权，在存款成本和资金运用的压力下，会增加对高风险、高收益资产的投入，存在一定的经营风险。根据投资理论，可以利用分散投资降低经营风险，但由于农村信用社资金数量有限和贷款对象的同质性很难达到理想的效果。道德风险是利率改革中的另一方面问题。农村信用社作为一级法人有自主决定利率浮动的权利，贷款定价也主要由农村信用社决定。在利率管理内控机制不健全的情况下，随意性很强，难免出现“人情关系利率”。此外，农村信用社在存在资金富余的情况下，很可能放宽贷款条件，引起不良贷款增加。由于农村信用社缺乏顺畅的结算渠道，结算组织管理不严密，思想上缺乏风险意识和对《支付结算方法》的理解不同，容易产生结算风险造成纠纷或带来损失。农村信用社的信贷风险主要是由于盲目性、欺诈性、自然性和违规性造成的，加之缺乏贷款保险制度和抵押贷款公证制度，很容易造成不良贷款，不良贷款问题已成为困扰农村信用社改革的一个重要因素。农村信用社由于其经营区域和业务的限制，很难起到风险管理的职能。
5、从提供信息、改善信息不对称功能来看。金融中介提供信息、改善信息不对称是指利用其自身优势及时搜集、获取比较真实完整的信息，据此选择合适的借款人和投资项目，避免逆向选择和道德风险，降低信息处理成本。由于农村信用社功能的异化，信息不对称现象普遍存在。主要有：农村信用社与入股社员之间的信息不对称，很容易出现内部人控制和群众入股积极性不高，严重制约其抗风险能力；农村信用社和非入股社员之间的信息不对称，与存款人之间的信息不对称易造成逆向选择和道德风险，与借款人之间的信息不对称是造成不良贷款居高不下的主要原因。农村信用社与省（市）县联社之间的信息不对称。一方面农村信用社可能利用信息优势获利；一方面从管理层次来看，信息不对称的现象会更明显；农村信用社和银监局之间的信息不对称，使农村信用社的经营风险加大，农村信用社的社会认同程度受到影响；农村信用社和金融市场之间的信息不对称，使农村信用社只能购买国债和金融债，影响债券市场的发展和资金的运用。农村信用社信息不对称现象的存在，对其资产的运用和风险管理能力的提高是一个重要制约因素。短期来看，这种情况很难改变。
6、从监控与激励功能来看。监控与激励是为了解决金融中介的信息不对称和委托——代理问题。改善信息不对称的途径是充分披露信息，根据前述分析，农村信用社还很难做到。农村信用社的委托——代理问题表现为内部人控制现象。由于入股社员所持有的股权额度极小且极为分散无法在与有不对称信息的经理人的博弈中占优势，导致控制权与剩余索取权发生转移，内部人控制形成。其主要表现有四：一是所有者缺位。农村信用社的产权所有者是由入股社员组成的集体，缺乏产权制度的内在约束性。由于农民民主观念的淡薄和金融专业知识的缺乏，他们不愿为了很少的收益投入更多的时间和精力去监督农村信用社的经营和发展，使农村信用社的控制权转移，所有者虚无。二是权利制衡机制失效。农村信用社的法人治理模式为：设立社员代表大会作为最高权力机构，理事会作为执行机构，监事会对管理层的经营管理进行监督。但目前“三会”制度名不符实。三是激励相容约束缺失。没有更好地经济手段改善农村信用社经营的积极性、努力程度和绩效。原因有二：其一是缺乏激励手段。产业组织理论认为让经理人享有“剩余索取权”可以很好地改善其努力程度，否则易诱发道德风险。目前，农村信用社主任的住房、办公室等的消费与其资产状况和盈利水平不相匹配。其二是激励机制的扭曲。农村信用社的经理人面临着双重激励。货币化激励和行政级别激励。最终导致经营中的相机抉择。四是外部治理错位。理论上，用手投票和用“脚”投票能够产生良好的外部激励效果。事实上，作为所有者的社员对农村信用社的人事安排以及经理人的罢免都无法控制。就目前农村信用社的劳动、人事和分配制度来看，无法建立起出资人、经理人与劳动者之间自我约束、相互抗衡的机制，也很难起到监控与激励的金融中介功能。
三、政策建议
1、从功能观点来看，金融中介功能比金融机构更稳定，随着时间的推移和区域的变化，前者要小于后者的变化。金融中介的功能比金融机构的组织结构更重要，只有金融中介机构不断创新和竞争才能促使其具有更强的功能和更高的效率。笔者认为，在新一轮的农村信用社改革中，政府应给予其更宽松的环境，建立和完善其结算渠道，使其充分发挥金融中介功能，更好地支持农村经济的发展。
2、笔者认为，首先要确定金融中介应具备哪些功能，以更好地促进经济发展，然后再去寻找一种最好的组织机构。而一种组织机构是否最好，又要取决于其服务的领域对其功能的客观要求。此外，时机和技术也颇为重要。本轮农村信用社改革在全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务系于农村的关键时刻，充分考虑农村金融的复杂性和各方面的承受程度，采取统筹规划，区别对待，分类指导，不搞“一刀切”的做法是符合现实的。
3、从机构层面上看，金融中介机构履行何种功能不应由政府当局人为地划定，并确定其从事的金融业务，限制来自其它机构和市场的竞争，而应由市场和这一机构的核心优势来决定。从我国农村金融体系的发展来看，农村信用社商业性金融业务基本是垄断经营，如果不健全其金融中介功能，必然会加深其对资源配置的扭曲及更严重的监控与激励问题。
4、农村信用社改革政策设计的重点之一是风险补偿。笔者认为，除了存款准备金和提取的呆账准备金外，应当构筑一个由信用社股东、联社股东、省政府和中央政府共担风险的机制。其办法是建立存款保险制度和从省（县）联社的赢利中提取专项风险基金，增强农村信用社风险管理职能。
5、农村信用社金融中介功能的残缺，使其在激烈地金融同业竞争中处于劣势，人才的缺乏和行政性供给的矛盾是重要原因。农村信用社体制改革的深化，需要一批经营水平高、管理能力强的金融专业人才。我国金融学专业本科毕业生供过于求的事实，为农村信用社吸引人才提供了有利条件。从试点省联社来看，这是提高农村信用社人力资源配置的契机。人才问题解决了，再配以适当的硬件系统的支持，农村信用社的中介职能定能增强。
6、在完善农村信用社中介功能的前提下，构建新的产权关系，完善法人治理结构，使“三会”制度名副其实。建立健全内部控制制度和强化约束机制，改善信息不对称，改变内部人控制现象。■(□文/颜廷峰) |
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