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提要 农业是国民经济的基础，是人类赖以生存和发展的最基本的产业。由于农业本身的弱质性，各国政府长期以来均以财政补贴形式实施对农业的支持和保护。我国的农业补贴政策带有计划经济的明显痕迹，同时又主要是在封闭的经济体系下形成的。因此，存在诸多不够完善的地方。本文介绍了我国农业补贴存在的原因及现状，并在借鉴发达国家成功经验的基础上，提出完善我国农业补贴的建议和相关措施。
一、实施农业补贴的理论依据
1、农产品的供给弹性与需求弹性具有不对称性。农业以有生命力的动植物为主要劳动对象，以具有肥力为特征的土地为基本生产资料，它的根本特点是经济再生产与自然再生产交织在一起。因此，在农产品市场上，农产品的供给由于受自然条件的制约和供给者决策的相应变化而经常出现波动。但是，农产品的需求却由于它的“必需品”性质而呈现出相对稳定的特点。同时由于农产品供给弹性大于需求弹性以及其所具有的自然风险与市场风险，导致农产品市场是一个发散性的蛛网市场；农产品市场的价格不能自动得到平衡，所以需要政府干预。
2、农业比较利益较低。农业生产由于受自然因素的制约，周期较长，风险较大，生产条件和外部环境较差，而且农业产品单位价值较低，大多容易腐烂，运输贮藏不便。在市场经济条件下，资源的流动具有趋利效应。当农业比较利益较低时，不仅很难吸引优质资源如资本、技术、高素质劳动力等进入农业，甚至连农业本身的资源也会向利益较好的其他行业转移。因此，为了改善农业比较利益较低的状况，需要政府对农业采取一系列的扶持政策。如通过增加农业科技投入来改善农业生产条件和提高农业科技含量，通过增加农业基础设施投资来改善农业生产外部环境，提高农业抵抗自然灾害的能力等。
3、地区之间农业资源禀赋存在较大差异。对农业资源配置中地区公平的关注是政府介入农业领域的又一重要原因。地区之间由于资源禀赋上存在着较大的差异，因而在经济发展水平上可能很不平衡。如果没有中央政府的地区协调，不平衡的状况就会不断的加剧，这既不利于地区之间收入的公平分配，也不利于地区之间资源的有效配置。在这种情况下，政府如果能够为农村贫困地区提供基本的基础设施、技术、人才、资金等资源，就能够促进农村贫困地区的经济发展，保证农村贫困人口最基本的生存权利和发展权利。从而，既能改善地区之间的收入分配状况，又能提高农村贫困地区发展经济的能力。
二、我国农业补贴的现状分析
1、从补贴性质看，在我国目前的农业补贴中，有部分“绿箱”补贴，但大部分属于“黄箱”补贴。农村开荒补助费、草场改良保护补助、造林补助、林木病虫害防治补助，以及退耕还林粮食补贴，与国外采用的为保护环境所提供的补贴相似，属于“绿箱”措施范畴。其他的补贴，主要包括农业生产资料补贴和粮棉流通补贴两个方面。对农业生产资料补贴是对低价销售农业生产资料包括化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜和其他农业生产资料的价差补贴。目前，这方面的补贴包括国家储备糖利息费用补贴、国家粮油差价补贴、粮食风险基金和销售棉花定额补贴等13个补贴项目。在这些补贴项目中，国家储备糖利息费用补贴、国家储备粮油利息费用补贴、国家储备粮油差价补贴、国家储备棉花利息费用补贴虽然发生在流通环节，但具有国家储备的功能，可以算做“绿箱”中的食品安全措施项目。出口粮食亏损补贴和在棉花差价补贴中包含的出口差价补贴属于我国在入世谈判中已承诺放弃的补贴项目。其余的项目，可归属于“黄箱”措施。
2、从补贴环节看，我国目前的农业补贴项目主要集中在流通环节上。除了上述农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林粮食补贴外，其他各项补贴都属于对流通环节的补贴。从补贴对农民的受益程度看，我国目前的农业补贴大多是间接补贴，尚未大范围地对农民实施直接补贴。从对补贴的形成机理看，我国现有的农业补贴，特别是流通环节的补贴都是隐含在价格之内的价内补贴。类似于国外的价格支持，具有隐蔽性特征。
3、从补贴水平上看，目前，我国政府每年对农业实际补贴率为财政支出的2％至3％，大大低于对世贸组织8％的承诺。与发达国家比，我国目前的农业补贴水平显然不高。一是我国农业补贴支出少，对农业发展的支持力度小。二是我国农业补贴措施少，对农业的影响程度低。我国目前还没有“蓝箱”措施的补贴。在“绿箱”补贴措施中，其他国家所采用的保险补贴、休耕等资源停用补贴、农业结构调整补贴等在我国还是空白。
三、我国农业财政补贴的建议
1、审时度势，调整我国农业补贴的基本思路。在遵守世贸组织农业规则的前提下，我国农业补贴的基本思路应实行“一个中心，两个转移”的方针，即以增强我国农产品的国际竞争力为中心，从补贴农产品流通领域向补贴农业生产领域转移，从保障农业生产型补贴逐步向增加农民收入型补贴转移。在对粮棉等农产品流通领域的补贴资金转移过程中，要保留以往储备费用等合理、必要的流通环节补贴，只将超量资金与部分增量资金转入生产领域，加大农业生产环节的补贴力度。在财力无法与发达国家相抗衡的硬预算约束条件下，集中使用资金，避免撒胡椒面，突出重点产品、地区、人群和企业，降低补贴资金运行中的交易费用，提高补贴效率，进而促进农产品国际竞争力的提升。为缓解我国工业化中期阶段农民增收困难这一主要政策目标的压力，要将以往实行的刺激生产、增加产量的农业补贴政策重心，逐步转到扩大就业、增加收入的方向上来。考虑到财力有限、农民数量庞大的国情现实，不能盲目与发达国家所实行的高成本农民收入补贴政策攀比，只能随着国家经济实力的增强，农民比例的下降，分阶段、分地区和分人群，逐步增大对农民收入的补贴支持强度。通过增加农民收入，引导农民加大人力资本投入，以增强经营能力，提高技术水准，从而间接强化农产品的国际竞争力。
2、进行长远规划，明确农业补贴的目标和任务。农业补贴不应是一种“应急措施”，对农业的支持和投入进行远景规划是确保农业生产稳定、持续发展的前提，财政对农业补贴政策的根本目的是为了有效的促进农村经济发展和提高农民收入。
（1）保障农民利益，提高农民的收入水平。财政对农业的补贴政策目标不是体现在地区、部门、企业利益上，而是体现在农民利益上。财政对农业的补贴就是通过财政的补贴资金让农民直接或间接受益，不断提高农民的收益水平，以调动农民生产积极性，促进农业稳定发展。
（2）稳定农产品市场，保证粮食等特殊农产品购销政策的畅通。结合粮食等主要农产品市场的特点，财政对农产品市场补贴的重点目标宜放在收购环节上。对这一环节的补贴，不是再对粮食企业的亏损补贴，而是对粮食的仓储建设、保管费用、正常损耗的补贴。因为现行的国有粮食企业购销资金实行封闭运行，并实现了粮食的顺价销售，不允许、也不可能会出现新的经营亏损。
3、规范农业补贴方式，完善改革试点。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用，另一方面，又不能使得农民的利益受到损失。因此，我国应考虑改革补贴的方式，对农民实行直接补贴。在主产区对农民直接补贴，有利于抵消粮食购销市场化改革和加入世贸组织对农民收入的短期负面影响。直接补贴农民，可防止龙头企业变成“国有粮食企业第二”，克服对某种产品专门提供价格补贴的局限性。直接补贴农民，可避免政府大量的农业补贴被中间环节截流而形成渗漏，激发农民的爱国热情，稳定人心。目前我国在安徽、湖北、湖南、河南等省区试行“直补”，应在实际中注意总结经验教训，机会成熟时可逐步扩大施行范围，提高农民收入。
4、加快农业管理体制改革步伐，提高农业补贴效率。我国农业管理体制的基本模式是计划经济时期建立的，在计划经济时期，这种体制对于国家计划的贯彻执行起到了相当重要的作用。但随着市场经济发展和我国经济的日益国际化，这种管理体制在某些方面表现出一定程度的不适应。我们应该根据形势的发展，对既有农业管理体制进行适当调整，以更加有效的方式推动国民经济的发展，促进国家竞争力的提高，服务于农业。■(□文/赵重女 王 妍) |
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