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——关于刑事申诉制度的规定及缺陷
提要 当前,我国尚未建立统一的刑事申诉制度(注：这里的“刑事申诉”仅指刑事诉讼法中第203条的规定：当事人及其法定代理人，近亲属，对已经发生法律效力的判决，裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。如无特别说明，下文“刑事申诉”仅指此类申诉——即有权主体对生效裁判提出的申诉),刑事申诉工作与人民法院审判工作的实际需要仍存在诸多不相适应的地方。本文主要从健全刑事审判监督程序的角度出发,针对当前刑事申诉工作中存在的主要问题,对人民法院刑事申诉制度的改革和完善提出几点构想。
一、刑事诉讼法中关于申诉的规定及其缺陷
由于现行刑事诉讼法对申诉的规定相对简单化，原则化，且其它法律文件对于申诉主体、提起理由、管辖、时效、审查期限、处理等方面的内容，都缺乏明确的规定和必要的限制,导致在实践中因没有一个比较统一的认识而产生了诸多的问题。具体来说，目前的法律规定中存在以下问题。
1、刑事申诉主体方面。《刑事诉讼法》第203条将申诉主体限定在当事人及其法定代理人，近亲属范围内，而原刑事诉讼法将申诉主体规定为当事人、被害人及其家属或者其他公民,这一主体范围太宽,几乎没有任何限制,显然不利于司法机关对刑事申诉的处理,也不利于引导公民正确行使申诉权。现行刑事诉讼法将申诉主体范围作了缩小,限制在与原裁判有切身利害关系的人,即当事人及其法定代理人、近亲属。应该说,这一范围是比较恰当的。但是,由于申诉主体之间在地位上没有主次之分,时间上没有先后之别。实践中就出现了当事人及其法定代理人、近亲属数人同时申诉,甚至当事人及其法定代理人对生效判决无异议,而其他近亲属执意申诉的现象,不利于司法机关对刑事申诉的处理,也不利于引导公民正确行使刑事申诉权。
2、刑事申诉管辖及其次数。依据《刑事诉讼法》第203条规定，申诉人对生效的裁判不服，既可以向人民法院也可以向人民检察院申诉，而且没有级别和次数的限制。这就意味着申诉人若不服人民法院的生效裁判，可以向任何一级法院或检察院提出申诉，申诉人还可以自由的选择向哪个司法机关提出申诉,因而会造成越级申诉，重复申诉等不良问题。同时,由于“两院”管辖分工不明,谁都有权管但谁都可以不管,相互推诿的情况在所难免,形成投诉无门、申诉不止的问题。这不但不能保障申诉者的合法权益，从而浪费了大量不必要的人、财、物力和时间。
为了弥补立法的不足，有关司法解释对申诉的管辖及其次数作出了一些具体规定。最高人民法院关于执行1998年出台的《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释（简称《解释》），第298条规定，受理、审查申诉一般由作出已发生法律效力的裁判的人民法院进行。直接向上级法院申诉的，上级法院可分不同情况，或者交原终审法院审查，或直接受理、审查。根据第303条的规定，经两级人民法院处理后又提出申诉的，如果没有新的充分理由，人民法院可以不再受理。应该说，这些规定对解决实践中存在的问题有一定的作用，但我认为仍有以下几个问题需要加以讨论：
第一、《刑事诉讼法》并没有规定，更没有限制当事人不服生效裁判应当向哪一级法院提出申诉，不能向那一级法院提出申诉，也没有次数的限制。如果说解释规定申诉一般应向原终审法院提出是为了便于案件审查的话，那么其规定“经两级人民法院处理后又提出申诉的，人民法院可以不再受理”，则似乎属于越权修改法律。
第二、其“经两级人民法院处理后又提出申诉的，如果没有新的充分理由，人民法院可以不再受理。”的规定是否合理。在现实中，由于体制及社会不良风气的影响，下级法院先请示或上级法院先指示并不少见，一些案子虽经上诉及多次申诉，但由于政法委的调子或上下级法院的事先请示，结果只能是申诉无果。这时候申诉人如果要申诉他肯定提不出新的充分理由，可事实上他有充分的理由。如果以此规定，错案岂不是仍得不到纠正？
第三、原终审人民法院能否有效的审查处理从而纠正错案？由于众所周知的历史原因，我国曾产生过不少冤假错案，这些案件由原审法院审查纠正并不会给审查人员及审查法院带来什么压力。再加上这类错案较多，因而历史上将纠正工作赋予了原审法院。但是在现代条件下，让自己纠正自己的错误，首先在心里上便会有一种内在的抵抗力，虽然具体承办人可能与原审人员不同。但是每一个再审程序的启动都是在院长及其为首长的审判委员会的主持下开始的，基调已被领导人或领导组织定好了，纠错能实事求是的顺利进行吗？其次，是现在法院实行错案，违法审判责任追究制，这个制度对法官是有一定的影响的（法官在办案中一般都是小心翼翼，宁可超期，宁可先请示），法官在办案过程中都力求准确，怕被追究责任。但是一旦案子定了，出于同样的想法和目的，他们可能不希望自己办的案子被纠正。这样，在原审法院纠错的道路上又多了一道障碍，即使原办案人不打任何招呼，新的办案人也肯定考虑案子原来是谁办的，要考虑照顾相互之间的关系。最后一个因素是新出现的“法院院长检讨制”。这项制度在督促院长严格管理自己的队伍的同时，更加增大了以院长为首的审判委员会纠正本院错案的难度。所以,在我们考虑申诉人的方便性，审查机关的便利性的时候，应当对可能出现的其他问题作全面的考虑，以使我们的制度更加完善。
3、刑事申诉的形式及理由
（1）刑事申诉的形式。刑事诉讼法没有规定有关人员提出申诉时，应当使用何种形式，应当理解为法律允许申诉人以各种形式申诉。最高人民法院《解释》，最高人民检察院《规则》及《立案规定》对此也都未作出规定，《复查规定》第14条则明确了申诉应当出具申诉书。这样造成的问题有：一是部门的单独规定给人以违法之嫌；二是实践中申诉形式不一，各部门处理方式也不统一，给司法机构及申诉人都造成了一定的不便；三是如何对待使用高科技的产物，如使用电子邮件，电传，录音等提出的申诉？
（2）申诉的理由。人民法院审查申诉后,根据刑事诉讼法第204条规定的再审条件决定是否再审,但对申诉的理由并没有作出限定,即申诉可以不附理由,也就是说不管理由正当与否、充分与否,只要对法院生效裁判不服的,都可以提出申诉。这样,就给无理申诉、恶意申诉开了方便之门。现行法律规定的另一个缺陷是没有明确检察院在何种条件下应予抗诉。
4、刑事申诉时效方面。我国现行法律对提出申诉期限未作规定，申诉人可以对任何时间的判决、裁定提出申诉，这造成了申诉案件多的困境，而且也不符合刑事诉讼发法的规定。刑事诉讼法的生效裁决具有权威性，强制性的特点，如果允许随时对其提出申诉，有违这一特点；再者，法院裁决是建立在证据基础上的，如果允许对生效裁决可以无期限的提出申诉，不一定有利于得出正确的结论，反而可能使某些人趁机钻了空子。对此，应当分别情况，区别对待。
5、刑事审查申诉的期限及其处理
（1）刑事审查申诉的期限。刑事诉讼法对人民法院，人民检察院接受申诉后审查处理的期限没有作出规定，在实践中，一度造成部分申诉迟迟得不到答复和处理，最高人民法院《解释》第302条和《复查规定》第34条的规定对这一问题做了弥补。其中前者规定：人民法院受理申诉后，应当在3个月内作出决定，最迟不得超过6个月。后者规定：复查刑事申诉案件，应当在立案后3个月那办结。案情复杂的，最长不得超过6个月。这两个司法解释的规定应当说是非常重要又非常有必要的，这对约束，督促司法机构及时办案有很大的意义。但仔细分析，又都有些不尽完美之处。
首先，《立案规定》第16条对自诉案件，民事案件，行政案件应当在受到诉状或口头告诉时间内决定立案或裁定驳回起诉或裁定不予受理都做了明确规定。而第22条对当事人提出的申诉，应在受到申诉后几日内作出立卷审查或不予立卷审查的决定，都没有规定，只是规定对当事人提出的申诉，认为符合受理条件的，应当登记后立卷审查。如此一来，受理的日期就不太确定了，相应的，最高人民法院《解释》第302条规定的自受理申诉后3个月内作出决定的期限其含义又似乎太不明确了。
其次，《复查规定》第15条规定，人民检察院对申诉材料进行审查后，分别情况作出如下处理：或移送有管辖权的机关或部门；或报批后立案；或制作申诉不立案复查通知书。同样，这里的从检察院受到申诉到审查后作出上述三种处理决定的期限也没有规定。第34条的“应在立案后3个有内办结”的期限自然不太确定。这两条不严密的规定，很可能拖延申诉的审查。最好的出路是法律作出统一而又严密、明确的规定。
（2）对申诉的审查处理。就我国目前审查申诉的做法，基本上是司法机关决定审查后，采用调卷、审阅全部案卷材料的方式，然后制作报告、评议，最后由相应的负责人批准。这样的操作体现不出诉的特点，而完全是一种行政性的处理模式。因为在这个审查阶段，有关机关认真审查了没有，是如何审查的，最后驳回申诉的决定是如何作出的，程序是什么，完全是封闭的，没有透明度，司法的不公开实际上也是造成当事人重复申诉的原因之一。因为不透明，就无法让申诉人心服口服地接受处理决定。因此，申诉的审查处理，亦应公开，至少对有关当事人公开，增加透明度。
二、申诉制度改革的基本思路
我们分析了现行申诉制度中存在的诸多问题，而造成这些问题的原因是立法未将申诉作为一个真正的诉讼程序来规定。而从诉讼理论上来说，申诉是向人民法院或人民检察院提出的一种诉讼请求，基于应然的角度，它理所当然地应被纳入诉讼程序的轨道。而目前的法律虽然比修改前有所进步，但仍把当事人请求再审的申诉仅仅看作是司法机关提起审判监督程序的材料来源，实践中有许多环节也是按非诉讼的方式运作的，这就使得这一制度的功能大打折扣，在某些方面，它于社会监督（如其它公民或机关、单位对诉讼工作提出意见）没什么区别，甚至有时当事人的申诉在效力上还不及新闻媒体或某些个人的评论意见。所以，笔者认为，应当将申诉切实纳入诉讼程序，用完善的程序机制来规范申诉。完善的程序机制，应包括主体、理由、提出的形式、时效、管辖、审查处理及期限方面的具体规定。唯如此，才能保证此项制度按程序健康、有序地运行。
至于应如何构建这一程序机制，我们认为可以从我国民事诉讼法的规定和外国刑事诉讼制度中吸取一些有益的成分。在1991年的《民事诉讼法》施行前，民事诉讼中也存在着同目前刑事申诉一样的申诉难、滥申诉定等问题。1991年的《民事诉讼法》增加了当事人申诉再审制度，尽管其仍存在一些不足，但它所发挥的积极作用，应得到肯定。另外大陆法系国家的刑事诉讼大都设立了申请再审制度，它是通过诉讼程序实现对错误生效判决的法律救济的重要途径。申请再审被视作一种诉权为法律所规定，申请权人在法定时效内，向法定机关提出法律许可发动再审的理由，法院即应再审。正是这种较为完善的申请再审程序既保护了申请权人的正当权利，又制止了滥申诉的情况，保证了再审的严肃性。无疑，我国民事诉讼法及他国的刑事再审制度应当成为我们借鉴的对象。
但是，在借鉴他国经验的同时，还应注意同我国的基本法律制度相适应。我国的人民检察院是法律监督机关。刑事诉讼法规定当事人等对生效的判决、裁定，不仅可向人民法院申诉，而且可向人民检察院提出申诉。上级人民检察院还可对生效的判决、裁定提出控诉，进而引申再审。从上述规定出发，笔者认为在把申诉纳入诉讼程序建立完善的程序机制时，可以这样设计：包括向人民法院提出的申请再审程序和向人民检察院提出的申请抗诉程序，这样做既符合我国宪法、刑事诉讼法等法律的精神，又突出了当事人等申请权人的作用。需要说明的是，既然将再审作为程序来规定，那么再审申请权就是一种诉权，人民法院对再审申请的审查，是再审程序的组成部分。经审查，对不符合法定条件的申请，不予立案或决定（或裁定）驳回；对符合法定条件的申请，应决定再审。抗诉申请权，严格讲它不是一种诉权，但是只要申诉权人的申请符合法定条件，人民检察院即应提起抗诉，同样必将引起再审程序。从这个意义上讲，抗诉申请权也具有了诉权的某些特征。建立完善的申请再审程序和申请抗诉程序，使其共同构成我国的申诉程序的全部内容，是改革现行申诉制度、建立体现我国特色的刑事申诉程序的一种构想。■(□文/吴青兰) |
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