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利益集团是具有特殊利益要求或政治主张、为了维护自己的利益或主张而以压力方式影响政策、法律的制定、修订和实施的社会团体。在阶级社会中，人总是有追求自身利益的特性，由此，也就产生了利益矛盾和利益冲突。在不同的社会发展阶段，人和人之间的利益冲突具有不同的表现形式。西方社会的利益集团是资产阶级民主制度的产物。19世纪中叶，随着资本主义国家产业结构的升级与转型、各种社会矛盾的发展、政府职能的扩大，政府各项法律、政策的制定都涉及到社会上不同群体的利益，于是，形成了各种各样的利益群体。利益群体大规模形成后，每个利益群体为了实现自己的利益，必然想方设法地通过各种方式参与或影响政策的制定、实施和监督，各种利益集团也就迅速发展起来。我国改革开放以来，由于利益分化而形成的利益集团问题也已经引起了党中央的高度重视。
一、党中央对利益集团的认识
我国在改革开放前，经济上是高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度，强调人民的利益高度一致，个人利益服从集体利益，局部利益服从全局利益。在这种情况下，代表“局部”、“狭隘”利益的利益集团是不允许存在和发展的。虽然在事实上也存在不同的利益群体，但在“以阶级斗争为纲”的“泛政治化”时代和高度集权的计划经济体制下，这些群体还没有发展为利益集团。
当时，党中央在认识方面，也做出了正确的判断，没有提出利益集团的问题，依然是使用与利益集团相关的“社会集团”来分析问题。对“社会集团”的认识从列宁开始，他在给阶级下定义的时候，明确提出了“集团”的概念。后来，斯大林则把工人阶级、农民阶级、知识分子都看成是社会集团。毛泽东同志曾把社会集团看作社会群体的一种形式，他指出：“在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围；一切反抗社会主义革命和敌视破坏社会主义建设的社会势力和社会集团，都是人民的敌人。”
在我国进行经济体制改革开始之后，社会利益格局发生了极大的变化。由于我国的改革走的是一条“先沿海后内地”、“先农村后城市”、“先非国有后国有”、“先商品市场后要素市场”的渐进式道路，因而，在改革过程中不同地区、不同行业、不同群体获益状况是不同的，加之国家曾在不同范围实行过优惠政策或特殊措施，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，一些利益集团开始形成，而且正在不同程度地对地方政府决策施加影响。我国很多学者也从不同的角度对我国的利益集团进行分类，有代表性的就是中国人民大学社会学系主任李强教授的划分：特殊获利者集团、普通获益者集团、利益相对受损集团和社会底层集团。
针对社会利益格局的变化，党中央也开始正视利益集团的问题，1988年9月党的十三届二中全会上，我党首次使用“利益集团”一词，指出：“在人民内部，仍然存在着不同利益集团的矛盾，正确的方针，不是激化矛盾，也不是回避矛盾，而是及时地恰当地处理或缓和矛盾。”可是，由于种种原因，我国利益集团并没有得到有效的控制，在90年代改革的“既得利益集团”初见雏形，我国的“既得利益集团”的获得利益方式具有权力性、非法性的特点，行政权力通过垄断、集团消费、地区封锁、走私、逃税、侵蚀国有资产、非正当的交易等方式获取经济利益；“既得利益集团”成员的政治、经济和社会地位高于其他社会成员。他们获得了较其他社会成员多得多的财富，掌控着一定的权力并伴有相应的声望，他们反对制约和监督权力，对体制改革特别是政治体制改革的深化呈消极状态。可以说，当我国的改革进入深度市场化、国际化和法制化新阶段之后，能否正确认识并驾驭这些利益集团已经成了一个关乎改革全局的重大问题。有鉴于此，2001年7月1日江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中进一步指出：“我们党始终坚持人民的利益高于一切。党除了最广大人民的利益，没有自己特殊的利益。党的一切工作，必须以最广大人民的根本利益为最高标准。全党同志要始终坚持一切为了群众、一切依靠群众的根本观点，坚持党的群众路线，深入群众，深入基层，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，使各项决策和工作符合实际和群众要求。所有党员干部必须真正代表人民掌好权、用好权，而绝不允许以权谋私，绝不允许形成既得利益集团。”不过，按照中央组织部党建研究所的观点，中国现有社会利益集团，大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，以协同行动，表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体(会)、委员会等形态存在;也有的以帮派、行会等形态存在。
二、非法利益集团对我国现代化建设的危害
党的第三代领导集体提出的“三个代表”重要思想，有非常强的现实意义，只有代表最广大人民的根本利益的政党才能够领导人民取得社会主义现代化建设的胜利，相反，苏联共产党由于党内形成了庞大的“既得利益集团”，他们希望不流血地和平演变过去，用资本主义的“合法制度”来保护它在社会主义制度中非法攫取来的既得利益，是导致庞大的苏联在一夜之间迅速解体的重要原因。所以，对“既得利益集团”等非法利益集团的危害必须要有清醒的认识。
1、利益集团的非法获利损害了社会公益，威胁着社会的稳定。我国的一些利益集团利用其强大的权力资源，进行“权力寻租”、“钱权”交易或其它违法活动，既无法发挥市场配置资源的基础作用，又损害了公共利益，这是目前“集体腐败”和有组织性的腐败的根源。这些利益集团的存在既败坏了社会风气，破坏了党风廉政建设，也使有关政策或法律得不到有效执行。一些经合法组织异化而形成的利益集团，更是以企业、事业单位等组织的合法外衣为依托，以经济、政治利益为纽带，运用合法组织的资源，瓜分国有财产，谋取非法利益，极大地影响社会的正义和社会政治的稳定。
2、利益集团对立法的影响。利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益，而法律是公共政策的依据，所以，干预立法是利益集团的重要活动。利益集团经常为达到自己的目的常采用各种合法手段对立法进行抵制、阻挠、拖延，甚至否定。在发达资本主义国家，利益集团为影响立法过程活动的主要是通过游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作、恐怖活动等手段影响议会。由于我国的政治体制虽然与西方不同，利益集团的组织程度低，势力也相对较弱，但立法过程中也同样受到各种利益集团的影响。在地方和部门利益的驱动下，通过立法为本部门或本集团划定一块势力范围的情况并不少见，以至一些法规规章带有明显的部门或集团痕迹，某些重要的法律法规迟迟难以出台或修改的原因之一也缘于协调利益集团的阻挠。例如，在2004年的全国土地市场整顿中，就清理出与现行土地管理法规相抵触的地方性法规、规章及政策性文件2574件，“立法腐败”现象可见一斑。
3、利益集团对地方政府行为的影响。在我国现实政治生活中，利益集团对中央政府的影响相对很小，但对于一些地方政府的影响已经很大。一些利益集团，可能因其具有雄厚的经济实力，无须施压或游说，即可让地方政府俯首听命，使地方政府行为的公正性和合理性受到影响。如一些地方出现的“领导傍大款”、“官商结合型腐败”等现象，就很能说明此种情况。实践中，我国的一些利益集团已经通过各种形式的贿赂、个人关系网络、精英人物或上级领导的影响、舆论或静坐、请愿等形式的施压方式来影响地方政府干部人事任免、公共投资决策、财政资金分配、税收优惠等行为。
4、利益集团对改革的影响。行百里者半九十，我国的改革虽然已经进行了20余年，但事实上有些确定的改革目标远未实现，使改革在一定程度上陷入一种“胶着”状态，新世纪的改革已经到了“攻坚”的阶段，要使改革得以突破必须要处理好利益集团的问题。80、90年代，我国农民、工人阶级是中国改革的主力军，但随着结构调整和改革的深化，包括下岗失业等在内的诸多改革成本相当一部分由个人承担，农民收入增幅连续几年下降，加之社会腐败问题的存在，致使部分利益受损人员的改革激情受挫、改革动力丧失。另一方面，既得利益集团则因改革的体制磨擦攫取了巨额财富。例如，2003年全国职工的平均年工资为14040元，而电力、煤气、水等垄断行业是18752元，金融业职工的年平均工资更是高达22457元，为农林牧渔业的3倍。出于自身利益的考虑，既得利益集团对新的改革措施必须进行各种形式的阻挠和干扰，表现最明显的是，赢利性行业的国有企业该退不退，行政垄断性行业该破不破，公共产品和服务生产领域该发展的行业没有发展。既得利益集团急功近利和维护局部利益的行为，是阻滞改革进程和纠正改革方向偏差的重要因素。
5、利益集团经常导致政令不通，国家调控失效。从总体上讲，中央利益与地方利益是一致的，但二者也存在一定的矛盾，在追求地方利益的过程中，就有可能出现中央政令与地方利益集团的冲突。比较典型的例子是财政和税收问题，任何一个国家的财政和税收政策，都是中央政府和地方政府在利益分配问题上协商一致的结果，它直接决定了中央政府和地方政府利益分配的基本格局。从近期发生的黑龙江省鸡西市反复造假欺瞒中央事件、江苏的“铁本”事件都可以看出地方的利益集团为了掠夺财富，而选择抵制、变通中央政府的政策的道路。在利益集团的驱动下，中央的很多调控政策往往得不到有效执行。比如2004年，鉴于我国经济过热的情况，中央银行采取了比较温和的调控手段，但一些利益集团并不配合，以至于吴晓灵副行长告诫：“如果大家都与央行博弈的话，最后使中国的经济产生了很大波动，对谁都不利。”
三、遏制非法利益集团的发展的思路
从政治学的角度来说，利益集团的存在并非只有负面影响，它也可能是合法组织，有利于国家管理和保护社会弱者的利益，如我国的工、青、妇等社团组织。可是，我国目前已经出现了不少非法利益集团的雏形，它们通过非法的手段追求利益，如黑社会组织、帮会、走私集团、地下传销组织等。那些通过合法手段（制度安排、部门立法、地方立法等）狭隘、排他地维护既得利益的“既得利益集团”，也是一种非法的利益集团。始终代表最广大人民的根本利益是党中央对利益集团发展与控制的最高准则，所以共产党对只代表集团利益的非法利益集团的发展必须进行遏制。
1、通过法律来维护社会公正。在我国，法律代表了社会公众的整体利益，没有法律的依据，政府难以充分协调利益集团之间的摩擦和冲突并且很可能会陷入其中难以自拔。法律面前人人平等和天赋人权的观念是和既得利益集团的特权思想格格不入的。要用法治来制约权力，使权力依法行使，不得滥用。要采取坚决措施迫使权力退出市场，使社会主义市场经济成为真正的法制经济。不代表任何特殊利益集团意志的法律再加上严格的执法，可以限制垄断利益集团的特权，将其有的非法获利来源阻断，迫使利益集团从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等，谋求利润最大化。
为了减轻那些既得利益集团的不正常压力，尽可能多地维护广大人民群众的利益，维持着整个社会的基本公平，必须加强全国人大及地方各级人大在立法中的作用，减少政府立法，防止政府立法中的部门垄断倾向，同时全国人大要加强对地方立法及政府立法的监督和检查，减少各种法律中的抵触现象。在立法过程中可以考虑采用新型的方式（如专家立法）。同时，加强立法程序上的科学性、内容上的公正性。加强立法的透明度，做到“开门立法”，扩大立法参与主体的范围才能尽量减少这种现象带来的弊端。目前已经为国内学者研究和重视的立法公众参与措施包括：全民公决、立法听证会、立法会议公开、立法公告、立法文档公开等。所有的法律都要充分考虑其的可操作性问题，要尽可能减少和规范行政部门的自由裁量权。我国的《行政许可法》已经实施，在执法环节要加强监督，保证落实，真正有效地遏制利益集团促成的官商结合型腐败。
2、强化对公共权力的制约，保证政府的独立性。公共权力的“私有化”是非法利益集团赖以生存的基础，那么实现非法利益集团合法致富的最有效的办法就是对公共权力的分化和约束，通过建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。所以要坚持深化改革，建立权力的约束、监管、制衡机制。要进一步推行政务公开、村务公开、厂务公开，并使之规范化、制度化。将权力运行置于广大群众的监督之下，保证办事依法、公开、公平、公正。除了对公共权力的约束与监督外，政府和党组织必须要有较高的独立性，政府和党组织所代表的利益与社会上各种单个或集体形式的特殊利益相脱离，不被非法利益集团所左右，才能代表好、实现好和维护好社会公共利益。实现政府独立的关键问题是各级领导能否树立正确的发展观和政绩观。实践中，我们发现，领导的发展思路不对，片面追求政绩的思想往往会与非法利益集团的思路不谋而合，即所谓的“你发展、我发财”，而事实上是发展没有做到，“发财”则建立在了社会公众利益受损害的基础上。所以，领导干部错误的政绩观经常导致政府“傍大款”，这是形成官款合流的政商利益集团的重要因素。另外，公务员的素质决定着政府的管理水平和效益，要保证公共权力和合理使用和政府的独立服务，必须要有一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。
3、深化经济体制改革，优化社会利益结构。对非法利益集团的打击与处罚归根结底是一种“堵漏”的方法，这一方法非常必要却远远不够。更关键的问题是消除非法利益集团获利的制度根源。改革最大的危险是半计划、半市场扭曲的经济体系。这种畸形体制下，两套对立的游戏规则及评价标准共存，相互交叉，相互制约，必然导致寻租、信用滑坡，监管失灵等问题的出现，利益集团也就可以利用体制漏洞在发育低下的市场中获取非法利益。党的十六届三中全会提出，要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，以维护公有财产权，保护私有财产权。可见，中央的思路十分明确，通过产权的保护和制度创新在经济上让非法利益集团无法生存。当前，亟待深化财税、投融资和金融制度改革，规范财经秩序，加强财政资金和国有资产的监管。要采取切实有效的措施，从体制上彻底扭转资金管理、运作的混乱状况。另外，要推行和完善政府采购、招投标的制度，从交通厅长不断“出事”可以看出建筑市场的无序推动了非法利益集团的发展。
利益分化带来的利益集团的矛盾，要减小矛盾的思路是优化社会利益结构，政府要通过财政政策（转移支付）、税收政策、就业政策、区域发展政策、社会保障措施等，防止和缓解贫富严重分化的趋势，提高中等收者的比重，增加改革受益群体的范围。地方政府还可以通过有关政府决策、工作的相应程序和规范，使人民的愿望、要求得到充分表达，弄清本地区人民群众的根本利益之所在，真正体现党是最广大人民群众的根本利益的目标。■ |
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