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养老保险是国家为保障劳动者离休、退休后的基本生活而提供物质帮助的一种社会保险制度。养老保险由于适用人数多，基金数额庞大，因而构成了社会保险制度中的核心组成部分。中国的养老保险制度经历了几十年的发展，对保持中国的经济与社会的稳定做出了巨大贡献。但是现行的养老保险制度存在一定程度的缺陷，使得改革当前的养老保险制度显得尤为迫切。
一、我国养老保险制度改革的历史回顾
我国养老保险制度建立于建国初期，迄今已有53年的历史。根据不同时期养老保险制度的目标和内容，可以将我国养老保险制度的发展分为三个历史阶段。
（一）中国养老保险制度初步发展阶段。从1951年到1984年，是我国养老保险制度的初步发展阶段。在该阶段，我国的养老保险又经历了三个不同的发展时期。第一个时期，初步建立社会化的养老保险制度。从1951年开始到“文革”前，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，而且规定劳动保险金的30％上缴全国总工会作为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹。第二个时期，十年动乱导致养老保险制度的“沉降”。1969年2月，国家财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，从而变社会统筹为企业统筹的养老保险制度。第三个时期，养老保险制度的整顿、规范和探索。“文革”结束后，在百废待兴的局面下，1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（即著名的104号文件）。1983年，针对城镇集体企业保障能力弱的问题，国务院又在《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》中提出，集体企业要根据自身的经济条件，提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度，解决职工年老退休、丧失劳动能力的生活保障问题。
（二）中国养老保险制度改革与深化发展阶段。从1985年到2000年，我国养老保险制度进入了改革与深化发展阶段。在该阶段，我国养老保险制度建设主要可以概括为以下几点：
首先，重建了社会统筹制度。1984年，以党的十二届三中全会《关于经济体制改革若干问题的决定》为标志，我国经济体制改革进入了以城市为重点、以国营企业为中心的时代。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国重新实行养老保险社会统筹制度。
其次，完善了养老保险制度。经过10多年改革，我国的养老保险制度出现了完全不同以往的崭新面貌：初步搭建了基本保险、补充保险(企业年金)、个人储蓄性保险的多层次体系框架，与国际上流行的“三个支柱”保障理论相契合；实行了企业与职工个人共同缴费，国家财政补助的筹资政策；建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现；开始形成养老金的正常调整机制，使离退休人员能够分享经济和社会的发展成果。
再次，确保养老金发放。1998年我国国有企业改革进入了攻坚阶段。为解决好下岗职工和离退休人员的生活保障问题，党中央、国务院提出了“两个确保”的方针，养老保险工作的目标集中在确保基本养老金的按时足额发放上。其随后的三年中，企业离退休人员基本生活保障状况发生了根本性转变：在企业自管退休时期，拖欠养老金现象屡见不鲜，一部分退休人员生活窘迫，群体性突发事件不断；1998年以后，养老金基本做到了按时足额发放，还补发了100多亿元历史拖欠；到2000年底，90％以上的企业离退休人员的基本养老金实行了社会化发放。
（三）中国养老保险制度进一步改革与完善阶段。2000年党的十五届五中全会提出了“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。要逐步建立和完善城镇职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，加快形成资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”拉开了中国养老保险制度进一步改革的序幕，中国的养老保险制度也进入了第三个发展阶段——进一步改革与完善阶段。根据党的十五届五中全会的精神，第三个阶段的养老保险制度改革表现为“四个完善”，即完善制度与法律结构、完善资金筹集与运用结构、完善组织管理结构和完善技术支持结构。
二、进一步改革我国养老保险制度必要性
尽管我国的养老保险制度经历了多次变革，但是仍存在一些问题困扰着它的发展。在这些问题中，有的是由各个时期的特定历史原因造成的，有的却是由制度本身的原因引起的。因此，必须采取果断措施对其进行改革。
（一）人口老龄化促使养老保险制度改革。目前，我国已经步入“老年型”国家，我国60岁和65岁以上的老年人口数占总人口数的比例已达到10.7％和7.4％。但我们也应注意到，一些国家从“成年型”向“老年型”转变时，其经济已达到或超过国际上普遍承认的发达水平，而我国经历这一过程时，正好处于经济起飞阶段，国民经济发展需要大量资金，而政府财政并不宽裕，很难承担对社会保险资金不足部分的补充。据国际标准，退休金达到工资总额20％即为警戒线，达到29％为社会承受极限，社会经济发展将受到影响，甚至无法发展。
（二）企业迫切需要改革养老保险制度。建立社会主义市场经济，企业要平等地参与市场竞争，而原来由企业包下来的保险制度已难以为继。一些劳动密集型的老企业退休人员比例大，养老负担过重；而一些技术密集型的新企业几乎没有负担。这些由于历史和产业的原因造成的企业养老负担畸轻畸重的矛盾，严重影响了企业平等地参与市场竞争。建立现代企业制度，除了明确产权、职责，调整产品结构，加快技术进步之外，还必须解决好人的问题。一是企业要减员增效，实现劳动力资源的合理配置，没有完善的养老保险制度是不行的；二是对经营不善、资不抵债的企业要实行破产，而职工的安置、退休人员的生活保障等又是一个突出的问题，这个问题不解决，企业改革就难以推进；三是企业社会事务负担过重，承担了退休人员养老金的发放和管理服务等大量工作，难以集中精力抓生产、搞经营。
（三）新形势和新问题迫切要求改革养老保险制度。随着经济的发展，在职职工的工资有了大幅度的增长，扣除物价上涨因素，实际收入也增加较多；而离退休人员通过提高养老金计发比例和增加生活补助费，其收入金额也有提高，但由于没有建立根据生活费用价格指数和在职职工工资的增长情况相应提高养老金的正常机制，他们要分享经济发展的成果缺乏保证，有些时候甚至出现养老金的增长赶不上生活费用价格指数上涨的情况。另一方面，养老金的具体计发办法也不适应工资结构变化的情况，不能体现公平与效率相结合的原则。依据改革前的规定，养老金是以离退休人员离退休前的标准工资作为基本数，按基本数的一定比例计发，这种计发办法已经不切合现在的实际情况。特别是随着企业活力的增加，职工收入中活工资（如奖金、津贴等）所占比重增大，按标准工资的一定比例计发养老金，不仅不能贯彻公平与效率相结合的原则，而且会直接影响离退休人员的基本生活，使一部分人生活更加困难。
三、完善我国养老保险制度的建议
第一，统一社会养老保险管理，构建适合中国国情的养老保险管理模式。借鉴国外的经验和我国一些城市的试点做法，在各级政府建立健全统一的社会保障部门或实体性的社会保障委员会，作为政府对社会保险实施统一领导的最高行政机构。这里，重要的是实行统一的制度，统一的标准，统一的管理。当前，要尽快统一对城镇职工和个体私营企业的职工、自由职业者进行社会保险的各种规章制度，建立行政管理，事业经办、基金管理和社会监督四个体系，以职责分开，责任明确。构建具有中国特色的养老保险模式：从近期来看，应实行部分基金制的管理模式。社会保险机构负责养老保险基金的管理，由养老保险基金管理公司负责投资营运个人账户基金和统筹结余资金，严格界定养老保险金的投资范围，积极建立和完善养老保险监督制度；从远期来看，应向完全基金制度过渡，实行个人账户、政府辅助、公司管理相结合的运作模式。由较为独立的养老保险基金公司负责对养老保险基金的投资营运，通过制定严格的养老保险基金投资法对养老保险基金的营运进行全面的监督。
第二，实现养老保险基金的保值和增值。从长期来看，要实现我国养老保险基金的保值和增值，还应该逐渐允许部分养老基金进行多元化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，允许进行债券等其他投资，推动资本市场的发育和成熟。在这方面，可参照其他国家的做法。例如，德国法律规定，养老保险金可投资于股票的上限为20％，投资于房地产的上限为30％，投资于流动资金的上限为49％。我国也可根据国情制定相应的投资办法。可通过立法的形式规定不同风险类别投资的最高限额。例如，可规定每一笔金融投资占整个基金总数的比例。要建立投资审核制度，信息披露制度，以防止内幕交易和市场操纵等违规行为。要将审核程序和结果公开，增强投资运行的透明度，便于社会公众进行监督。为了克服“所有者缺位”问题，还应积极推进基金管理的民营化。由民营机构管理养老金，可进一步强化竞争机制，提高养老保险基金的保值增值率。
第三，积极研究农民和农村的养老保险问题。党的十六大报告指出，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。这表明，党和政府重视农村社会保障体系的建设。建立完善的农村社保制度也是全面建设小康社会的需要。同时，未来的城市不可能再是封闭的城市，农民和农村的养老保险问题与城镇职工的养老保险问题密切相关，应进一步关注建立农村和农民养老保险制度问题，保持城乡两种养老保险制度的相互衔接。
第四，积极推动养老保险制度的法制化。社会保险法律、法规是确立社会保险管理体制的制度规定。因而，深化社会保险管理体制必然要求加快社会保障的立法步伐。争取早日出台《社会保险法》、《基本养老保险条例》等，使养老保险进一步走上法制化和规范化的轨道。■ |
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