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一、彻底取消农业税
（一）从农业税本身来看。我国现行的农业税是以基于土地使用权之上的收益为课税对象，本质上不是税，而是地租。它的计税依据为常年产量，不考虑农产品的商品率，且不做任何费用和生计扣除，所以，它既不是流转税，也不是所得税和财产税。显然，这种性质模糊的农业税根本无法与市场经济下的税制相融合。
改革后的农业税仍存在很多问题：（1）将“三提五统”打入按常产征收的农业税，有“摊丁入亩”的取向。（2）税率高。现行农业税税率为8.4％，但其实际税负却远高于此。与增值税相比，我国增值税基本税率为17％，将农业耕地生产的增值率按最高30％来计算，税率达到28％；与所得税相比，目前我国农产品平均商品率只有30％，税前利润为产值的15.5％，换算成所得税，税率竟高达109.8％。这意味着农业税不仅拿走了农民从事农产品商品生产经营的全部剩余价值，还伤及了税本。（3）农业税不设起征点和免征额。城镇中，缴纳增值税的工商业小规模纳税人有月销售额2000～5000元的起征点；缴纳所得税的工薪阶层有每月至少800元的免征额。可以说，如果农民也享有此类税收优惠，则90％以上的农户根本无须纳税。
（二）从宏观经济环境来看。我国已进入工业化中期阶段，工业应予农业“反哺”。这一阶段工农关系的基本特征是：农业不再为工业发展提供积累，工业依靠自身的积累实现增长，工业与农业平等发展。我国在实现工业化的过程中一直实行以农补工的倾斜性政策，这造成农业自身积累能力十分脆弱。许多发达国家都在工业产值超过农业产值的阶段及时结束对农业剩余的提取，我国近年来工业产值占工农总产值的比重一直在70％以上，因而适时取消这种政策是现阶段农业发展的必然选择。
WTO背景下，农业需要宽松的税收环境。各发达国家的农民税负很低，几乎是零税赋甚至负税赋。同时，农民还享有高额补贴，如OECD国家对农业的补贴总额达3000多亿美元，政府支持占农户收入比重达31％。对比我国，在现有国力水平下，对农民提供类似的补贴根本不现实。但单就农业税来讲，我国的农民也处于“先天劣势”的地位，出口时不能退足所交税款，对进口农产品也不能征收相当于我国农民所负税款，何况农民还承担着远高于税收的各种费，如我国玉米的税费成本为美国的8倍。
我国现阶段的财力完全可以承担取消农业税造成的财政收支缺口。近年来我国农业税占税收收入的比重一直很低。2002年农业税为494亿元，占税收收入4％左右，2003年这一比重降到不足3％。2004年前三季度我国税收已实际入库19257亿元，预计全年将入库25000亿元。所以，因取消农业税而减少的收入不会给财政造成很大负担。
二、优化政府
（一）乡镇政府的劣化。税制优化的前提条件和必要条件是政府的优化。政府的性质、职能、制度、行为方式必然从根本上决定和制约着税收的性质、职能、制度、方式。倘若政府的行为发生劣化，那么税制也必然随之恶化。
在我国，与农民直接打交道的基层政府是乡镇政府。我国乡级财政供养人员数量庞大，按2001年全国40161个乡镇计算，平均每个乡镇供养200多人，即乡级财政以占全国7％的财政收入供养了占全国20％的财政供养人员。必须认识到，维持这样庞大的“利维坦”式政府的财力，决不可能是名义上的7％，实际上是农民成为了保证政府运转的资金供给者。
我国的乡政府从1983年开始拥有独立财权，其财政收入由预算内收入、预算外收入和自筹资金三部分组成。其中，前两项为农业各税及附加，收入固定；自筹资金则名目繁多，包括“三提五统”、劳务及各种集资摊派等。在实际工作中，乡镇政府经常混淆预算外收入和自筹资金的界限，并尽量向缺乏刚性的自筹资金靠近。在设立财政自筹制度时，国家是希望在资金不足的情况下，给乡镇一定的自筹权力来解决其财政的收支缺口。然而，这样的愿望并没有辅之以规范的制度约束。当乡镇政府不断膨胀，有限的财政资源不能满足自我需要的时候，其眼光必然会转移到“合法”而又“随意”的自筹收入上去。在丧失了约束的财政自筹制度下，乡镇政府内在的权力和利益扩张冲动使其愈加肆无忌惮的收费、摊派、集资。可以说，“合法的”自筹制度是三乱得以滋生的温床，是使乡镇财政变异为“收费财政”的制度基础。
近几年的相关统计资料正说明了这一问题。其一，据农业部统计，2000年全国对农民征收的税费总额为1779亿元，其中农业各税335亿元，占18.8％；其它各项收费1444亿元，占81.2％。其二，2004年2月中国税务学会的报告：根据农村税费改革前一年调查资料分析，农民一年税费负担合计平均每人195元，其中税收46元，占23.66％；其它税外负担149元，占76.34％。其三，据财政部全国农村税费改革办公室统计，1997～2001年各年农村税费规模分别为1225亿元、1407亿元、1304亿元、1315亿元、1199亿元，其中农业税占25％左右，“三提五统”占50％左右，其余为各种社会负担。
(二)撤销乡政府。乡政府是财政自筹制度的“载体”，而其行为的劣化导致了自筹制度的日益恶化，进而引发整个农村税费制度的恶化。乡政府与农民之间形成了一个“膨胀—收费—再膨胀—再收费”的怪圈，这必然使得农民总也无法摆脱沉重的“养人”负担。
撤销乡政府，使其成为县政府的派出机构，只具备最基本的社会事务管理功能，如计划生育、婚姻登记等。这样，乡政府不再对自身财政（生存）负责，失去了自我扩张能力和资源掠夺能力，也就同时失去了向下索取的权力和能力。结果是，基层政府的自我扩张和掠夺失去任何组织依托和行政依托，使其没有成为掠夺性政府的可能。
有人担心，撤销乡政府后农民的治理会处于失控的状态：一方面政府撤出管理，一方面农民自身的治理能力仍然薄弱，农村会引发治理危机。事实上，我国自秦汉以来两千多年的历史中，“皇权止于县政”，县以下的政府一直处于自治状态；新中国成立后，在社会主义制度“一大二公”的理论指导下，才成立了乡级政权，现在显然已不合时宜。
三、改革财政体制
（一）建立规范的公共产品供给机制。按照公共产品的层次性理论，公共产品的供给应依据受益原则区分为全国性公共品和地方性公共品，中央政府主要负责全国性公共品的供给，地方政府主要负责地方性公共品的供给。其实质就是划分事权范围，在中央和地方以及地方各级政府之间协调利益分配问题，这也是处理政府与居民之间分配关系的前提和关键。
我国自1994年设立分税制财政体制以来，财权不断上移，事权却不断下移。在农村，许多应由中央政府提供的公共品，如义务教育、基础实施建设等，都下放给了乡政府。但乡政府并没有取得与其事权相对应的财权，在“中央请客，地方买单”的情形下，乡政府不断的向农民索取，最终造成政府与农民之间分配关系的混乱。所以，中央政府必须承担起更大的事权责任，使乡政府归位于本辖区内基本的社会事务管理。
（二）建立基层政府稳定的财政来源。改革基层政府的根本目标，不仅是保证其正常运转，更在于要使其具有提供公共品的能力，而只有在具备了稳定财源的基础上，基层政府才有可能从“吃饭财政”走向“建设财政”。
配合我国新一轮的税制改革，可将以房产税为主的财产税作为县级政府的财源选择。财产税是一种优良的地方税税种，它具有受益对等和非流动性的特点，且其收入主要用于为本地区提供公共服务，有利于形成“多征税—多提供公共服务—财产增值—税源增加”的良性循环机制。房产等财产会随着地区经济的发展不断升值，每隔3～5年重新评估一次税基，同时便扩大了财产税的税源，增加了地方的财政收入。
（三）建立完善的转移支付制度。现阶段维持我国农村公共服务运行的资金不仅来自农业税，更多的来自各种税外收入，以此确定取消农业税后的转移支付规模起码在1600亿元～1800亿元左右，即大约是农业税收的3倍。但是，这种判断也有失偏颇。
我国乡镇财政缺口的类型有四种：（1）真实的财政缺口，指政府正常收入不能满足农民对基本公共服务的有效需求；（2）政府超出经济发展和农民有效需求的公共品过度供给而造成的缺口；（3）政府用于非公共品的支出，如吃、喝、盖楼等造成的缺口；（4）政府为获取更多的财政资源人为夸大需求造成的缺口。其中，第一种为真实的财政缺口，后三种为不真实的财政缺口。倘若不区分财政缺口的类型，仍以现有的基数确定转移支付的规模，就等于承认了乡镇政府原有的既得利益。所以，一方面要确保农村正常公共服务所需的资金，另一方面要压缩不合理的资金需求，规范转移支付资金的分配。
四、统一城乡税制的具体设想
（一）将增值税作为涉农主体税种。增值税的纳税人主要是生产经营较为集中且规模较大，具有较好组织性和完整的财务管理制度的农业大户包括国有农场、农业种植、养殖大户等。增值税本身设有起征点，大多数小规模农户可以被排除在征税范围之外。同时，增值税应对农产品给予宽扣除额、低税率的优惠。
（二）将所得税引入农村。对农民征收个人所得税。由于设置了免征额，大多数农民无需缴纳个人所得税，只有规模化经营的农业生产者才承担税负；对一定规模的农业企业、农场主征收企业所得税。这是西方发达国家的普遍做法。同时，为了简化征管、减轻税负，各国允许纳税人在个人所得税和企业所得税之间自由选择申报，一定数年不变，且在税前扣除和税率上给予农民诸多优惠。随着我国农村经济体制改革的深化，农业专业化是必然趋势，所得税的重要性也会日益显现。
（三）将财产税扩展至农村。我国改革财产税的方向之一就是拓宽税基，农村也应包括进来。对农民给予税收优惠，使其实际税负降低也是要坚持的原则。■ |
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