| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的伟大实践是广大农民群众在政治上以平等公民身份参与社会生活，享有平等民主权利，直接表达自己意愿，实现自己利益要求的当家作主的途径。经过二十多年不断探索和实践，在广大农村已展现出更加蓬勃的生命力，增强了农民的法制观念，推进了法治建设的步伐，使社会主义政治文明在广大农村得以落实和推行，也为我国民主的整体发展提供了可贵的经验。通过村民自治制度的实施，既发展了农村经济又化解了许多社会矛盾，为目前“三农”问题的解决也创造了稳定的社会环境。同时，我们也应该看到，在推行村民自治制度的过程中，仍然存在着许多亟须解决的问题。本文就是对农村突出的矛盾和问题及如何解决作一下初步探讨。
一、乡政管理与村民自治之间存在的问题及对策思考
（一）乡政管理与村民自治之间存在的问题。现阶段，在村民自治的运作过程中，乡政管理与村民自治之间的问题主要存在两方面，一是乡镇政府仍把村委会看成是推行政令的下属机构，过分地干涉村民自治事务。主要表现为：在村委会选举上，许多乡镇干部担心直选出来的村委会不听话，不利于工作的开展，于是有的地方在村委会选举前，乡镇要内定符合自己意图的候选人，操纵村委会选举；直接干预农民的生产经营和农村公益事业建设，有的用行政命令方式直接规定农民生产的品种数量，有的超过农民经济承受能力搞政绩工程，还有的乱集资乱摊派；在干部管理上，有的乡镇违反《村民委员会组织法》的有关规定，根据村干部完成乡镇下达任务完成情况来决定村干部的工资。二是村民要求扩大自治权，摆脱乡镇的控制和管理，出现了“过分自治化”。《村组法》规定了乡镇政府与村委会的关系是指导关系，这也意味着乡村管理手段主要是协商式，而一些村委会出于本村利益的考虑，往往不愿接受乡政府指导，村民不愿接受乡镇的管理，一些本应尽的公民义务也不履行。
（二）乡镇与村矛盾关系的原因分析
1、从理论上分析。乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是两种权力之间矛盾的反映。乡政管理是自上而下的国家权力，其功能是将国家的行政管理传递到农村社会；村民自治权直接来源于农村社会本身，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民共约等方式对农村社区进行管理。从我们国家的性质来说，这两种权力是一致的。因为二者都建立在人民当家作主的权力基础上。乡镇政府所拥有的行政管理权，是通过人民代表大会的方式授予的；村民自治是国家法律制度规定的。二者都要依法行使权力，共同维护人民当家作主的权利。但是，我国目前还存在国家、集体、个人三者之间的具体利益矛盾。这就必然导致村民自治中两种权力的矛盾，致使乡政管理与村民自治的脱节。因为乡政管理代表国家利益运用权力；村民自治主要反映村集体和村民的利益和要求。
2、从制度上分析。乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由于现在的法律没有明确规定乡镇政府与村委会各自的权利义务及违反后应承担的责任。《村组法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会各自的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但没有具体规定哪些是“村民自治范围的事项”；同时村委会协助乡镇开展工作的规定也比较抽象。还有就是法律也没有规定乡镇政府侵犯了村民的自治权，应承担什么责任。这样就导致了乡镇与村关系的模糊性，导致了二者矛盾的发生。
3、从职能上分析。作为我国最基层的政府，乡镇政府直接与广大群众发生作用，因此它更多的应该是履行其服务职能。但是在实际情况中，乡镇政府的服务职能被严重弱化，取而代之的是更多的政治、行政职能。它将村委会看做是自己政令的执行机关，严重影响村委会的正常工作，影响村民自治的实施。
（三）完善乡镇与村关系的对策
1、从制度上考虑，乡镇与村的矛盾关系是由于《村组法》只对二者关系进行了一般性规定，并没有具体划分权限。解决这一矛盾应从制度上划分权限范围，制定乡镇政府指导村委会工作规则和村委会协调乡镇政府工作细则，并设立相关的惩罚性规定。这些法律明确规定哪些事项属于村民自治范围和哪些事项属于乡镇政府要求村委会协助的范围。本文认为，除缴纳税款、计划生育、涉及本乡镇整体发展规划的事项外，均应属于村民自治的范围。
2、从管理体制上考虑，农村问题专家徐勇博士提出了“县政、乡镇派、村治”的管理体制。本文非常认同这种体制，其主要构想是：
县政。即县级政府为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。国家明确规定县政府的权限，主要运用法律等方式管理，而不是直接的行政干预。为保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行人大代表和县长的双直接选举。县人大代表职业化，专职议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。
乡政派。即乡镇为县政府的派出机构，接受县政府委派，专职县政府委托的任务。乡镇支出由县政府编制预算，由县政府支出。乡镇不必与县政府设立对口机构，转变职能。一是完成县政府任务，二是指导村民自治。乡镇设乡镇人民代表大会，但不是专职的，其主要职能是反映民意、监督乡镇工作。这一变动，可以将原有为村民提供服务的机构转变为真正的中介机构，通过为村民服务作为生存的基础。
村治。即村委会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村委会真正成为群众自治组织。村委会协助政府工作，应该由政府给予适当的补贴。村里的公共事务及支出由村民会议或村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。
3、从职能转变上考虑。乡镇政府首先应该从观念上有所转变，从“管理群众”到“服务群众”的转变，应该强化其服务职能，更好的为农民的生产和生活提供信息服务、技术服务等等；弱化其政治、行政职能，减少对村民事务及村委会工作的干扰。再次，乡镇政府在机构设置上应该增加一些服务性的机构，以便为农民提供更加方便、迅捷的服务。从而也可以减少对村民自治的干预。
二、村委会选举中的问题及对策思考
（一）村委会选举中的问题。村委会的换届选举是村民依法行使民主权利的重要途径，但在具体进行过程中还存在着诸多的问题。主要表现为：前文讲到的乡镇政府对村委会换届选举的干预，不按程序办事，操纵选举工作；村委会选举工作中的无序现象严重，通过议论形成舆论影响选举运作，在选举过程中时常有“大字报”的出现，影响投票时的选择，还有通过亲朋好友“游说”，甚至以经济手段拉票，通过贬低性言论有意损害竞争对手的声誉，借以达到当选的目的；在选举演说中，有的候选人不顾实际情况及法律规定乱承诺，影响正常工作的开展，另外在选票的领取、计票方式上也缺乏统一的规范。
（二）村委会选举中问题原因分析
1、从政治社会化角度分析。尽管我们近年来不断在农村宣传民主，宣传国家的各种方针、政策，但由于我国长期以来的政治文化历来不太重视农民的参与，加之目前农民的整体素质还较低，导致农民的政治社会化水平比较低，农民政治参与的积极性不高的现象。因此在村委会的选举中，会出现“选谁不选谁和我没关系，谁当选与我也没关系，我种好自己的地就行”等农民对待选举不热心的情况。
2、从制度的角度分析。我国的《村组法》对村委会换届选举的规定不够明确，存在着利益弹性空间，实际操作起来存在一些困难，导致了选举中的混乱现象的发生。
3、从经济利益角度分析。有些人想尽一切办法参加竞选想进入到村委会，但他们并不是本着为群众谋利益的思想，而是为了他们个人的私利，由于目前农村财务管理的混乱，村委会成员通过各种办法获得自己经济的利益，甚至有的是以牺牲集体的利益为前提，使村委会成为某些人的“造钱机器”。
（三）规范村委会民主选举的思考
1、提高选举的规范性。建立和完善《村组法》实施细则，从选民的资格、候选人的资格到整个选举的全过程进行明确的细分规定，从法律角度使之规范，并且制定惩罚措施，对选举过程中的不规范现象进行处罚。使村民参与更加制度化，从而防止选举过程中的无序现象。
2、建立培训制度。即定期召开农民培训班，除了对其进行技术培训外，加强对农民的政治文化培训，使他们对自己的权利更加了解，提高农民政治参与的积极性和政治参与水平。同时，进行村委会主任培训，提高他们的思想觉悟和管理水平。通过一系列的政治社会化，提高村委会选举的质量。
3、建立承诺监督制度。针对选举中乱承诺现象，本人主张建立承诺监督制度。即在村委会选举过程中，对候选人的承诺通过各种形式予以记录。并在其任内每年对其承诺进行考核。另外配套的要建立追责制度，以行政、法律等各种惩戒形式，对乱承诺而不兑现的人进行处罚。这样一方面可以促进村委会成员积极工作，尤其是为村民办实事方面，另一方面也对以后参与竞选的人起到“预警”的作用，避免承诺不兑现现象的发生。
三、农村财务管理中的问题及对策
（一）当前农村财务管理中的主要问题
1、财务账目管理不规范。一些乡村没有严格按照国家有关会计要求设置总账、明细账，会计事项核算不清，收支不实，利润失真。
2、财务监督制度控制机制不健全。原始凭证不全，审核把关不严，存在大量白条报账，审计制度不完善。
3、财务公开流于形式，透明度不高。按照《村组法》的规定，村委会实行财务公开制度，其中涉及财务的事项至少每半年公布一次，接受村民监督，但往往流于形式，随意性大，有的村公开的内容不真实不具体，搞两套账。
4、非生产性支出较大。非生产性支出包括招待费、电话费、交通费、报刊杂志费等等，由于大吃大喝现象严重，公款旅游成风，村干部假公济私，混水摸鱼等原因，导致非生产性支出失控。
（二）农村财务管理对策
1、依据《农村合作经济组织财务制度》和《会计基础工作规范》等法规建立健全各项制度。重点是结合实际制定出现金收支、财务预决算、财产管理、票据管理、违规处罚等制度，通过完善制度实现管理规范化，把聚财、管财、用财有机统一起来。
2、采取上下结合的审计制度。在村级建立理财小组，实现群众对财务的直接监督。民主理财小组一般由村里有名望的人士和老干部组成，定期集中审计会计项目。通过审计，民主理财小组同意并“共同签字”之后，会计才能结账。考虑到农村本身存在的人情、家族以及专业会计知识等因素，政府也实施自上而下的监督，由乡镇农经站定期或不定期地对农村财务进行审计。
3、加强农村规范化建设。根据《会计法》设置会计岗位、配置人员、制定岗位责任制、加强内部制约机制；定期不定期地对会计、出纳人员进行培训，加强职业道德教育；加强现金票证管理，严格原始发票入账；加强收入支出管理，防止隐瞒收入和控制非生产性支出；抓好民主理财，严格按照有关规定将财务向社会向村民全面公开，增加透明度；及时调查群众反映的财务问题；对财务制度执行情况进行检查，落实奖惩。
4、建立村级零接待制度。考虑到农村财政的实际情况，为了防止“饭桌上的腐败”，上级部门可以明确规定，村级财政对上级来访不予接待费用。这一制度去掉了村干部公款吃喝的借口，也省去了村委会在接待上级来访时的麻烦。
四、农村两委关系问题及对策
（一）农村两委的关系现状
1、支部包办一切，自治功能弱化。党支部在长期以来掌握村里的绝大部分权力，推行村民自治后虽然部分权力有所弱化或限制，但由于上级党委、政府的支持及历史形成的权威，他们优势得以延续。一些村民自治难以落实，仅成为一种摆设，没有实质上的内容。
2、村委会过度自治，支部放弃领导。在这种情况下，村委会成员拥有较大的影响力，党支部则处于劣势，难与村委会在能力上抗衡，再加上双方在思想认识上的不一致，就出现了这种局面。有的村委会这样认为：“支部是抓虚的，村委会是抓实的，村里的事我说了算”。有的支部书记则认为：“既然实行村民自治了，就由他们去吧”。在工作中难以起到应有的领导作用。
3、两委互不相让，村级组织瘫痪。在有些村，党支部和村委会分别由两派人把持，他们谁也不服谁，各定各的调，各唱各的戏，使整个村的工作陷于瘫痪。
（二）两委关系紧张原因分析
1、两委班子在村务运作上缺乏有效的法律依据和规范的工作程序。《中国共产党农村基层组织工作条例》中规定：村党支部的职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”，而《村组法》规定：“村中大事应由村委会、村民代表大会和村民大会等自治组织来决定”。“重要问题”和“村中大事”界定模糊，缺乏操作性。由于界定不清，两委班子对自己有利的事争着干，无利的事情互相推。另外，在村务运作中还存在具体工作无制度，办事无程序等问题，造成关系紧张。
2、村党支部缺乏新形势下领导农村工作的方式、方法和领导艺术。一些党支部不善于改变领导方式和领导方法，该放的权不放，把本应由村委会办理的事情也揽在自己身上，使自己经常陷于具体事务和矛盾中不能自拔，搞得很被动。
3、在农村，两委主要领导常常以“当家人”自居，把自身的权利与村民利益等同起来。正是为了自身利益能通过手中的权力得以实现，才引起了争夺这些有限权力的过程，才导致了两委关系的紧张。
（三）解决两委紧张关系的对策思考
1、明确两委的关系。村党支部和村委会二者是“执政”与“行政”的关系。党支部的执政首要的是发挥党的领导核心作用，把握好全局关系；村委会必须自觉接受村党支部的领导，是村民自治工作始终置于党的领导之下，在党的路线、方针、政策和国家法律范围内进行，在党的具体指导下健康发展。
2、实现“一肩挑”或“两委一体化”。“一肩挑”是指两委的主要领导即村党支部书记和村委会主任由一个人来担任。“两委一体化”是指两委的成员通过法定程序相互兼职。具体讲就是按照中共中央办公厅、国务院办公厅通知要求，做到“四个提倡”：提倡把村党支部领导班子成员按法定程序推荐为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长或村民代表；提倡拟推荐的党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众认可后，再推荐为党支部书记人选；提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员。
3、转变决策机制。从“少数人说了算”向“村民会议或村民代表集体决策”转变。以前，村里的大小事务由少数主要领导说了算，甚至个别人说了算，导致许多决策上的失误。因此，要健全和完善村民大会和村民代表大会制度，这样可以避免一些决策上的失误，又可以减少两委争权的空间，把两委从事务性矛盾中解脱出来，使其能更好地发挥各自的功能。■ |
|
|
|
