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美国安然会计丑闻曝光后，资本市场诚信危机震撼了美国及整个国际社会。为了提高民众对美国资本市场及政府经济政策的信心，美国国会在2002年出台了《萨班斯－奥克斯利法案》。该法案为公众公司的外部审计师们创建了一个广泛的、新的监督体制，并将对财务报告的内部控制作为关注的具体内容。可以说，上述事件又一次让内部控制成为关注的焦点。
一、《萨班斯—奥克斯利法案》与COSO框架
2002年7月发布的《萨班斯－奥克斯利法案》第404条款，以及美国证券交易委员会（SEC）的相应实施标准，要求公众公司的管理层除对内部控制系统的有效性进行报告外，还须负责保持内部控制系统的有效运行。404条款还要求公司的外部审计师对管理层的评估意见出具“证明”，也就是说，向股东和公众提供一个信赖管理层对公司财务报告的内部控制描述的独立理由。我们合理认为加强对于财务报告的内部控制的有效性将有助于提高资本市场投资者的信心，并预期404条款的要求和对公司治理的进一步重视将推动公司强化其内部控制体系并迅速整改任何确认的内控缺陷。这样，这些工作都会最终提高对内、对外的财务报告的质量。《萨－奥法案》是继《1933年证券法》和《1934年证券交易法》颁布以来给美国资本市场带来最广泛改革的法案。
2004年3月公众公司会计监督委员会（PCAOB）发布了其第2号审计准则：“与财务报表审计相关的针对财务报告的内部控制的审计”。该准则关注对财务报告的内部控制的审计工作，以及这项工作与财务报表审计的关系问题。这项综合的审计工作会产生两份审计意见：一份针对财务报告的内部控制。另一份则是针对财务会计报表。对内部控制的审计涉及以下内容：评价管理层用于开展其内部控制有效性评估的过程；评价内部控制设计和运转的效果；形成对财务报告的内部控制是否执行有效的意见。
此外，SEC对第2号审计准则的认同等于从另外一个侧面承认了反对虚假财务报告委员会公布的《内部控制－综合框架》（简称COSO框架）。这也表明COSO框架已正式成为内部控制的标准。这是COSO的重大胜利，是COSO每个成员机构多年的不懈努力使这个框架获得了社会和管理实践的认可。COSO框架可谓是内部控制制度集大成者。
二、对COSO框架的进一步思考
“他山之石，可以攻玉”，COSO框架对我国企业管理上升到新的层次具有一定的启示和借鉴意义。同以往的内部控制理论及研究成果相比，COSO框架提出了许多新颖的、有价值的观点。
1、强调“软控制”的功能。相对于以前的内部控制制度而言，COSO框架更加强调“软控制”的功能。软控制主要是指那些属于管理文化层面的事物，即对建立、加强或削弱特定政策或程序有影响的各种因素，包括企业诚信和道德价值观、员工的信念与能力、董事会和审计委员会的功能、管理哲学和经营风格、组织结构、授权和责任的划分、人力资源政策及其执行等多方面的内容。
2、强调内控是一个“动态的过程”。内部控制是对企业的整个经营管理活动进行监督与控制的过程，企业的经营活动是永不停息的，企业的内部控制过程也因此不会停止。企业内部控制不是一项制度或一个机械的静止，企业经营管理环境的变化必然要求企业内部控制越来越趋于完善和完整，内部控制就是这样一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的过程。
3、强调内部控制应与企业的经营管理过程相结合。COSO框架认为，经营过程是指通过规划、执行及监督等基本的管理过程对企业加以管理。这个过程由组织的某一个单位或部门进行，或由若干个单位或部门共同进行。内部控制是企业经营管理过程的一部分，与经营过程结合在一起，而不是凌驾于企业的基本活动之上，它使经营达到预期的效果，并监督企业经营过程的持续进行。不过，内部控制只是管理的一种工具，并不能取代管理。
4、突出强调信息系统的作用。COSO报告强调，完备的信息处理系统是实现内部控制目标的重要保障，信息系统不仅处理企业内部产生的经营信息，而且也处理来自企业外部的各类经济、法律或行政信息。
5、明确对内部控制的“责任”。在企业管理内部控制发展史上，COSO框架第一次明确地阐述了内部控制的制定与实施的责任问题。该框架认为，不仅仅是董事会、管理人员、内部审计人员，组织中的每一个人都对内部控制环节负有责任。确立这种组织思想有利于将企业的所有员工的思想及行动团结在一起，真正发挥到主人翁的作用，使其主动地维护及改善企业的内部控制管理，而不是与管理阶层相互站在对立的位置，被动地去遵照内部控制。
6、强调“人”的主观重要性。COSO框架特别指出，内部控制受企业的董事会、管理阶层及其他员工影响，透过企业之内的人所做的行为及所说的话而完成。只有人才可能制定企业的目标，并设置内部控制的机制。反过来，内部控制影响着人的行为。
7、强调内部控制的分类和目标。COSO框架单独对内部控制的目标进行了解释和阐明。目标的设定是管理过程的－个重要组成部分，虽然它不是内部控制的组成要素，但却是内部控制的先决条件，也是促成内部控制的要件。制定目标的过程不是控制活动，但其对内部控制的意义重大，直接影响到内部控制是否有存在的必要。COSO框架将内部控制目标分为三类：与营运有关的目标、与财务报告有关的目标以及与法令的遵循性有关的目标等。这样的分类高度概括了企业控制目标，有利于不同的人从不同的视角关注企业内部控制的不同方面。
8、成本与效益原则。COSO框架明确指出，内部控制要建立在成本与效益原则的基础上。内部控制并不是要消除任何滥用职权的可能性，而是要创造一种为防范滥用职权而投入的成本与滥用职权的累计数额之比呈合理状态(即经济原则)的机制。因此，没有不花钱的内部控制，也不存在完美无缺的内部控制。
9、明确指出内部控制只能做到“合理”保证。COSO框架认为：不论设计及执行有多么完善完整，内部控制都只能为管理阶层及股东达成企业经营目标提供合理保证。而目标最终是否达成，还受内部控制本身的限制性制约等条件。
三、对石油企业的启示
石油工业作为国民经济的支柱性产业，客观上要求企业以先进的管理思想和控制制度来经营以创造最大效益，提高其核心竞争力。中国石油股份公司于2000年4月，在美国纽约证券交易所上市。作为一家在美国上市的大型跨国性公司，以创造公司最大价值和为股东提供最大收益为宗旨，有义务接受上市地的证券监管制度约束，必须遵守《萨班斯－奥克斯利法案》有关上市公司建立内部控制制度的规定。股份公司以以上市地法规的颁布为契机，充分依托已有的先进管理优势，采用被广泛认可的COSO框架，建立有限的内控体系运行机制，无疑是符合资本市场和企业管理要求的。
1、石油企业在长期的发展中，积累了大量的管理经验。但随着信息技术的高度发展，全球经济一体化的进程加速，在管理制度和方法上逐渐出现了许多与市场经济和资本市场要求不相适应的地方，因此客观上要求必须建立符合社会主义市场经济体制和资本市场要求的内部控制制度。这样才能使企业真正具有核心竞争力的优势。
2、作为一家在境外上市的特大型国有企业，中国石油建立内控体系的意义不仅在于遵循上市地的法律要求，更是为实现长远发展战略夯实基础，它可以使企业内部建立起相互制衡、相互监督的治理机制。它的建立，关系到中国石油集团公司及股份公司在国际资本市场上的声誉，进而关系到中国企业的整体形象。当然，这是一个长期的、系统的工程。■ |
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