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提要 政府实现对社会政治、经济、文化事业管理的主要工具之一就是制定和执行政策，政策的执行与政策制定同样重要。政策的制定与执行必须衔接起来才能够更好的提高政府执行力。
一、政策制定和政策执行衔接的重要意义
政策制定是整个政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。大多数政策科学家则把政策制定理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。本文也赞同这一观点。
政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为现实的惟一途径。我们把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策制定与执行的衔接有两方面的含义，一是制定的政策是否合理、切实可行；二是既定的政策是否贯彻落实，有效的执行下去，解决问题。
（一）政策制定和执行有效衔接是政策应用于现实的惟一途径。政府为了有效的管理国家事务和社会公共事务，必须根据社会经济、政治、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确的制定政策方案。而正确的政策方案要变为现实，则依赖于有效的政策执行。美国政策学者艾利森指出，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。
（二）政策制定和执行的衔接是检验政策正确与否的惟一标准。一项政策的正确与否最终必须由实践来检验，实践是检验真理的惟一标准。凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，解决相应的社会问题，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过政策执行，还可以不断充实和完善政策，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。
（三）政策制定和执行的衔接是政策全过程的中介性环节。一方面，任何政策不可能一经制定就尽善尽美，它需要在执行的过程中得到不断修正、充实、完善和提高。另一方面，任何政策都有实效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。
二、政策制定和执行不衔接的主要表现和负面影响
（一）主要表现
1、“你有政策，我有对策”——替换性执行。当下级机关和所执行的政策损害到自己的利益时，执行者就制定与上级政策表面上一致，而实际上却相违背的实施方案，这种貌合神离、偷梁换柱的执行态度使政策目标难以实现，也即政策执行全异化。
2、“曲解政策，为我所用”——选择性执行。政策执行者根据自己的利益需求对政策的精神实质或部分内容有意曲解，对自己有利的部分就全面贯彻执行，不利的部分就曲解甚至舍弃，导致政策残缺不全，无法真正得到贯彻落实，甚至出现与初衷相悖的结果，也即政策执行局部化。
3、“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行。政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。对于共产党员来说，执行政策是党的纪律。但在执行过程中，有些执行机关或人员有意不执行或变相不执行，有的只是采取象征性的执行措施，也即政策执行表面化。
4、“搞土政策”——附加性执行。附加性执行指的是在政策执行过程中，执行者常附加一些对个人利益有利但原政策实际没有的内容，也即政策执行扩大化。所谓“土政策”，就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，牟取私利。
5、“你定你的，我干我的”——抗拒性执行。抗拒性执行是指政策制定者与执行者利益之间存在矛盾或发生冲突，或者是因其他原因而导致的从政策执行过程伊始就没有得以贯彻实施或执行过程中的某一阶段或某一环节出现了“梗死”现象，也即政策执行停滞化。
（二）负面影响。“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式。如果地方政府夸大政策的灵活性，否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活”，反之就随之“变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悖的情况，不但没解决任何问题反而造成许多不良影响。“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为影响中国政策执行力有效性锐减的重要因素，更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长期下去，就有可能形成“诸侯割据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一。
三、政策制定与执行不衔接的主要原因
（一）政策本身的缺陷。一是政策缺乏合理性。首先，政策是否针对了客观问题，政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。其次，政策的执行是否具有现实的可能性，即是否具备能够切实解决这一政策问题的条件，是否具有可行性。二是政策缺乏明晰性。政策的明晰性对二者的衔接具有重要影响，不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性，而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给投机取巧的执行者留下钻空子的余地。三是政策缺乏协调性。政策系统作为一个协调有序的整体，各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触，互相矛盾。四是政策缺乏稳定性。政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度。
（二）政策执行的手段与方法不当。政策执行的每一个阶段都离不开某种执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到政策目标能否顺利实现，直接影响着政策的制定与执行是否有效衔接。当前我国政策执行的手段主要有行政手段、法律手段、经济手段和思想引导手段。但是现在某些政策执行不下去的原因不是政策本身不可行而是采取的手段不当。对于不同的政策问题，要采取适合这一政策的手段去执行。如有关宏观调控、关乎国家社会秩序稳定等重大问题的政策，要运用行政手段强制执行；有关发挥政府这只“看不见的手”的作用制定一些原则性的规范的政策，要运用法律手段执行；涉及某些经济利益，政府实行间接调控的政策，要运用经济手段执行；有关思想政治领域，人的价值观、世界观等政策，要运用思想引导手段执行。政策执行方法主要是政策的执行主体国家机关及其工作人员执行政策时的具体方法。目前政策执行方法主要的问题：一是简单粗暴，武断专行。二是无视差异，千篇一律。三是政策宣传有失妥当。
（三）政策外因素的影响。影响政策制定与执行衔接的因素，除了政策本身和政策执行的手段、方法之外，还有目标团体、政策执行人员、执行机构间的沟通与协调等问题。
四、治理政策制定与执行不衔接的主要对策
（一）避免政策本身缺失。首先，政策本身要正确。政策的正确性是政策有效实施的根本前提。政策内容和政策方向的正确，政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序。其次，政策要具体明确。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是政策执行进行评估和控制的基础。同时，政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的。最后，政策必须切实可行。政策的可行性是指既定的政策具备执行所需要的基本的客观条件，经过政策执行者的主观认同和努力，可以实现客观与主观的统一，即实现既定的政策目标。
（二）改进政策的执行方式。首先，耐心说服，正确引导是政策执行的有效方法之一。它对于促进政策目标群体的政策认知、增强他们的政策认同，防止政策制定与执行不衔接具有十分重要的作用。因为政策总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对一部分人的行为的指导、制约或者改变，而代表人民群众根本利益的政策有时可能会与某些群体利益或个人利益、局部利益和眼前利益发生矛盾或冲突，在政策执行过程中，政策目标群体难免会在思想和行动上产生各种各样的问题。为了保证政策的顺利实施，政策执行人员首先要解决的是政策目标群体的思想问题，做深入细致的说服、引导工作。其次，切合实际，因地制宜。实事求是，一切从客观实际出发，既是辩证唯物主义的基本观点，也是政府做好一切工作的方法论保证。坚持政策的原则性，在政策执行活动中是必要的，但是如果机械的照“章”办事，搞千篇一律，“一刀切”，则是错误的。要在忠于上级政策的基本精神的前提下，对于那些有明确要求并且符合本地实际情况的政策条款，应该制定贯彻实施细则，大力组织实施；而对于那些只提供了政策思路和一般原则的政策条款，则要从本地的实际情况出发，做出切实可行的完善、补充规定，充分发挥地方的主动性、积极性、自主性。
（三）克服政策外因素的影响。首先，利用诱因，正确激励目标团体。可以有效的促进政策目标躯体对所推行政策的认同和接受，进而有助于提高政策执行的效率。其次，加强执行者沟通，搞好协调。但是各种协调方法的使用都必须建立在政策执行者相互间有效沟通的基础上才能奏效，因此，加强政策执行者之间的沟通才是搞好协调最重要的方法。最后，提高执行人员素质。一项政策的执行效果与政策执行水平密切相关，而政策执行水平的高低在相当的程度上是由政策执行人员的素质所决定的。目前，政策执行人员的政策水平主要与三种素质直接相关：专业技术水平、实际工作的经验尤其是处理公众关系的经验、效忠国家的信念和自律的精神。作为政策执行人员要从这三个方面提高自身素质和水平，更好的执行政策，把政策的制定与执行有机衔接起来。■ |
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