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在今年刚刚结束的两会上，很多人大代表都提出：我国分税制财政管理体制的改革势在必行。分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政收入范围的一种财政管理体制。其核心内容就是税权的划分。从狭义上讲税权主要包括税收立法权、税收征管权和收益分配权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，简言之，就是制定、认可、修改、解释、补充和废止税收法律法规的权力，是税权的核心部分。在现代社会，税收立法权的划分由横向和纵向两部分组成。所谓横向划分就是指税收立法权在同级国家机关之间的划分；而纵向划分就是指税收立法权在中央和地方之间的划分。本文从税收立法权纵向划分上对我国分税制改革提出建议。
一、税收立法权划分模式的国际比较
按照税权在中央集中和在地方分散程度的不同，国际上有三种税收立法权的纵向划分模式。
（一）集权型。所谓“集权型”是指全部税收立法权，包括开征停征权、税目的增减权、税率浮动幅度的确定权、减免税和加税的权力等，高度集中于中央国家机关，地方只有很少的税收立法权。如德国和俄罗斯。
（二）分权型。所谓“分权型”是指中央政府和地方政府都拥有各自独立的税收立法权，互不交叉和干扰。美国的税权划分就属于这种类型。
（三）集权、分权兼顾型。顾名思义，这种划分模式的突出特征就是中央适当集权，地方适度分权。加拿大是这种类型税权划分的典型代表。
二、我国税收立法权纵向划分的弊端
我国1994年的分税制改革是根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。在税收立法权方面，中央税、共享税和绝大部分地方税的立法权高度集中在中央，省级地方政府除拥有对屠宰税、筵席税和牧业税这三个税种的某些税权，如是否征收及征收额度等，几乎没有税收立法权。另外，我国地区间的税权也不是完全一致的，少数民族地区和沿海经济特区拥有比其他省市更大的税收立法权。
十一年前实施的分税制改革在那个时代无疑是成功的，它使中央财政从困境中摆脱出来，2004年中央财政收入占全国财政收入的比重为57.2％，比1993年的39％提高了18.2个百分点。但是，时至今日，它对地方经济运转的不良影响日渐突出。首先，在市场经济日趋完善的今天，事权逐渐下移，而财权却逐渐上移。各级地方政府为了增加财政收入，在缺乏适度的税收立法权的情况下，变相地征收了名目繁多的、具有税收性质的费用和基金。这种收费行为的存在，严重侵蚀了国家法定税基，削弱了国家税收立法的权威。其次，我国地域广阔，各地经济资源和税源本来就有很大的差异。中央统一税收立法，难以适应各地自然资源、经济发展差异悬殊的客观现实，不仅税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣，而且不利于建立完整的地方税体系，而且在转移支付制度不够规范的情况下，还会使地区间的差距不断拉大。
三、影响税收立法权纵向划分的因素
一国政府在决定其税收立法权的纵向划分采取何种模式时，往往要考虑经济、政治、法治情况以及历史等因素。
（一）经济因素。首先，不同的经济运行机制对税权的纵向划分会有很大影响。同是市场经济国家，如果在市场经济的运行过程中，政府起主导作用，如德国，其税收立法权往往会集中在中央，以确保中央政府的宏观调控；如果是市场规律起主导作用，如美国，则税收立法权往往分布于中央和地方，以更多的发挥市场的自发调节作用。因此可以说，一国经济的市场化程度与税权的分权程度往往是成正比的。其次，国家的经济发展水平也会对其采取何种模式的税权纵向划分模式产生影响。一个国家课税多少最终取决于该国经济的负税能力。如果一个国家经济水平较高，负税能力就比较强，中央政府的税收就比较容易得到保障，那么中央政府就会倾向于把税权适度下放给地方。美国之所以采取地方分权型的税收立法纵向划分模式，与其国内较高的经济发展水平不无联系。
（二）政治因素。当今世界各国采取的两种基本的政权体制形式一是单一制，一是联邦制。一般来讲，单一制的国家在税收立法权的纵向划分上倾向于强调中央集权，而联邦制的国家则倾向于中央与地方分权。原因在于单一制的国家中，中央政府对经济与社会的发展承担了较多的责任；而联邦制国家的事权在各级政府之间的分布则比较分散。
（三）法治因素。一般来讲，一国的法治水平越高，其各级地方政府的社会综合管理水平也会越高，在这种情况下，中央向对方适度放权，地方才不会滥用这种权力，去损害国家的法制统一，放权也才能收到比较满意的效果。
（四）历史因素。一国的历史上是不是出现过一放权就乱的情况，也会影响中央政府向地方放权的意愿。像俄罗斯曾在1994年向地方下放了一些税收立法权，结果引起了国家税收秩序的混乱，1997年下令取消各地的200多种收费，并明确以后不再授予地方这方面的立法权。
四、我国税收立法权纵向划分建议
（一）我国的税收立法权应继续保持中央集权为主，但要适度向地方分权。从经济上看，我国目前实行的是以政府为主导的社会主义市场经济，中央政府的宏观调控任务较重，财政资金压力比较大；从政治上看，我国一直以来都是一个中央集权的国家；从法治程度上看，我国还在致力于建设法治国家的道路上艰难前进；从以往分权的历史上看，我国也出现过一放就乱的情况。因此，我国中央政府拥有高度集中的税收立法权的地位仍不可动摇。但是针对我国目前地方政府严重的事权大而财权小，各地经济发展不平衡的状况，中央应适度向地方分权。
其实，从上世纪末开始就有学者提出，我国税权高度集中的状况将会阻碍地方政府管理、调控地方经济和提供地方公共产品职能的顺利实现，提倡中央向地方适度分权。而问题的关键就在于中央向地方分多大的权。笔者的观点如下：
1、中央税和共享税的立法权仍集中于中央。包括税法的修改、补充、废止，以及对税法的解释权，都由中央统一掌握。
2、对地方税来讲，大部分的税收立法权也还应集中在中央。能够下放给地方的有如下几种情况：
第一、对于全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种，如营业税，由中央制定基本法律法规及实施办法，但给地方留下一定的政策调整空间，允许省一级政府在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展和当地资源状况自行调整。比如说，中央对税率规定一定的浮动幅度，允许地方在法定幅度范围内进行调整。调整方案要报国务院备案。
第二、对于税源较为普遍，税基不易产生地区间转移，且对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房地产税、土地使用税、车船使用税、农业特产税、耕地占用税、城市维护建设税等，由中央负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限可授予省级地方的人大及其常委会。所颁布的税收法规要报全国人大常委会备案。
第三、对于税源零星分散，纳税环节不易掌握，征收成本大，且对宏观经济不发生直接影响的税种，如契税、屠宰税、筵席税、牧业税等全部立法权下放给省级地方的人大及其常委会，所颁布的税收法规要报全国人大常委会备案。
第四、省级人民政府可以结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源开征新的税种。其立法程序如下：首先由省级人民政府提交可行性报告，交由国务院批准，国务院批准后由省级人民代表大会及其常务委员会制定税收法规，可由省级政府制定具体的实施细则。所制定的税收法规及实施细则要交国务院备案。
（二）通过修改《宪法》，在其中明确中央可以向地方适当分权；通过制定《税收基本法》，明确中央和地方如何分权。在我国，税收立法权如何在中央和地方之间进行划分，在《宪法》中没有明确的规定，也没有一部由国家最高立法机关通过的税收基本法来确定，而是由中央政府即国务院通过颁行行政法规的方式加以规定，随意性较大。而国际上大多数国家和地区的税权的纵向划分在其宪法中都有明确的规定。因此建议我国通过修改《宪法》，在《宪法》中增加中央可以向地方适度下放税权的原则性规定，而通过人民代表大会的立法工作制定《税收基本法》，在其中明确税权具体如何划分。
在赋予地方适度的税收立法权后，国家应建立相应的监控机制，以防地方滥用税收立法权。如果出现地方的税收立法不以国家宪法和有关税收法律法规为依据，与中央立法相抵触；或侵蚀中央税和共享税的税基，影响中央收入；或破坏全国统一市场的形成和发展的情况，中央有权责令地方停止征收或加以改正。
同时应当注意的是，我国目前存在的地方事权大，财权小的矛盾，不能完全依靠中央向地方分权来弥补地方财政收入的不足。还要靠我国财政转移支付制度的完善来配套我国税收立法权在中央和地方之间合理的划分。■ |
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